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[ NABIS 뉴스레터 2026-1호 ]

지역인구감소에 대응하는 지역이민정책 현황과 과제

정기선

서울대학교 사회발전연구소 객원연구원

외국인정책·이민정책에서 지역이민정책의 의미

지역이민정책의 도입 배경

지역이민정책의 추진현황

지역이민정책의 효율성 제고를 위한 당면 과제

외국인정책·이민정책에서 지역이민정책의 의미

지역이민정책은 지역 수요에 맞춘 이민정책을 지자체가 중심이 되어 기획하고 추진하는 정책방향을 의미한다. 이민정책은 내·외국인이 국경을 통해 나가고 들어오는 출입국을 관리함으로써 국제인구이동의 양과 질을 통제하는 정책이며, 국내에 유입된 외국인의 체류관리와 정착 및 통합을 관리하는 정책이기도 하다. 통상적으로 이민정책은 국가사무로서 중앙정부가 주도적으로 기획·추진하고 지자체는 중앙정부의 방향에 맞춰 주로 집행을 담당한다. 우리나라는 경제 발전하는 과정에서 국민의 해외이민이나 취업 혹은 유학을 정부가 적극적으로 통제·관리하던 경험이 있으며, 1980년대 말부터 이민자 송출국가에서 유입국가로 변화했다.

일반적으로 학계나 국제사회에서 이민자는 자신이 상주하던 국가를 떠나서 다른 나라에 1년 이상 머무는 사람을 지칭한다. 즉, 이민은 영주이민만을 뜻하는 것이 아니라 장단기 한시적 이민과 영주이민을 모두 포괄하는 개념이다. 그럼에도 우리 국민이 1970~80년대 미국, 캐나다, 호주 등으로 영주이민을 갔던 경험으로 인해 우리에게 이민은 영주이민으로 인식되어 왔다. 이 때문에 정부가 이민정책을 수립하면서도 그 명칭을 외국인정책이라고 명명해오고 있다. 그런데 제4차 외국인정책 기본계획(2023~2027)에서는 외국인정책이 국경·출입국 및 체류 관리, 사회통합과 국적 부여 정책을 포괄하는 개념으로 이민정책을 의미한다고 적시하면서, 대한민국으로 이주하고자 하는 외국인에 대해 일시적 또는 영구적 사회구성원 자격을 부여하거나, 국내에서 살아가는 데 필요한 제반 환경조성에 관한 사항을 종합적인 관점에서 다루는 정책이라고 정의한다. 이러한 이민정책을 지역특성을 반영하여 자자체가 주체적으로 기획·추진하면 이를 지역이민정책이라고 부른다.

우리나라 이민정책의 변천사를 보면, 1963년 내·외국인의 출입국 절차를 규정하고 30일 이상 국내 거주 외국인의 거주 허가 및 외국인등록을 위해 출입국관리법을 제정하면서 외국인(이민)정책이 시작되었다. 출입국관리정책을 위주로 하던 이민정책은 2003년 고용허가제 실시를 위한 외국인고용법이 제정되면서 외국인력정책을 주요 정책영역으로 추가하였다. 단순노무 외국인력을 활용하기 위한 제도로 산업연수생제가 1993년부터 시행되었으나 외국인력정책으로 법제화된 것은 2003년 외국인고용법이 제정되면서이다. 국내 체류 외국인의 정착과 통합을 위한 정책은 2007년 외국인처우법, 2008년 다문화가족법이 제정·시행되면서 시작되었다. 이 두 법이 시행되면서 외국인정책기본계획과 다문화가족정책기본계획이 5년단위로 수립되었고 현재 4차 기본계획이 추진중에 있다. 외국국적동포는 1999년 재외동포법, 2023년 재외동포기본법에 근거하여 출입국 및 체류관리, 정착지원을 받는다. 동포에게는 비교적 자유로운 출입국 및 장기간 체류를 허용하나, 단순노무직 취업을 위해 방문취업비자로 들어온 동포는 일반 저숙련 외국인 근로자와 마찬가지로 일정 기간 취업 후 본국 귀환을 전제로 한 단기순환의 원칙을 최근까지도 엄격히 적용해왔다. 중앙정부 주도로 외국인정책 또는 다문화가족정책 기본계획이 수립되면 관계 중앙부처와 지자체는 매년 시행계획을 수립·시행하게 된다.

지역의 산업특성 및 인력수요에 맞춰 이민자를 유입·유치하고 지역주민으로 정착할 수 있도록 지원하는 정책을 지자체가 중심이 되어 추진하는 지역이민정책 논의는 제4차 외국인정책기본계획에서부터 본격화되었다. 제4차 외국인정책 기본계획의 목표 중 하나인 ‘이민을 활용한 경제와 지역발전 촉진’을 달성하기 위한 중점과제로 ‘지역기반의 이민정책 체계 구축’이 포함되었으며, 세부과제로 지역수요를 반영한 이민정책(계절근로자, 지역특화비자 등) 추진, 지자체의 이민정책 참여기반 조성, 지역중심의 이민자 정책참여 및 인프라 강화를 제시한다.

지역이민정책의 도입 배경

중앙정부 주도 이민정책 추진과정에서 지자체(지역)의 요구가 적극 반영되어 제도화된 첫 사례는 단기 계절근로자제이다. 이 제도는 2015년 농어촌 농번기에 극심한 인력부족 현상을 해결하기 위해 계절적인 수요에 따라 3개월 이하 단기간 외국인력을 활용할 수 있도록 해달라는 지자체의 요구로, 2015년 충북 괴산군에서의 시범사업을 거쳐 2017년부터 전국적으로 확대 추진하게 되었다. 지자체가 계절근로자 인력수요 조사에 근거해서 필요한 외국인력 규모를 법무부에 신청·배정 받으면, 해외 지방정부와 MOU를 체결하여 외국인력을 직접 도입하거나 지역 거주 결혼이민자의 가족이나 친척을 초청하며 이들 외국인의 입국-체류관리-본국귀환의 전 과정을 책임 관리하게 된다. 2025년 현재 계절근로자제도는 3개월 미만 단기취업(C-4비자)부터 5개월에서 8개월(E-8비자)까지 계절근로자를 활용할 수 있도록 하고 있으며, 2022년부터 지자체 또는 농협이 운영주체가 되어 외국인 근로자를 직접 고용하여 일일 단위 농가에 공급해주는 공공형 계절근로자제도가 전국적으로 운영되고 있다. 계절근로자제도가 설계·추진되는 과정에서 지자체가 주도적 역할을 함으로써 기존의 중앙정부 주도의 이민정책에 변화를 가져왔지만, 이 자체로 전면적인 지역이민정책이 시작되었다고 말하기는 어렵다. 계절근로자제도는 장기거주하는 외국인주민을 확보하기 위한 정책이 아니라 지역의 계절적 수요에 맞춰 외국인력을 단기적으로 활용하고 돌려보내는 단기순환 원칙에 준한 외국인력정책이기 때문이다.

본격적인 지역이민정책 논의는 2020년대 초반 지방인구감소가 심각한 사회문제로 부각되면서 이에 대한 대응 방안의 하나로 이민을 고려하면서 시작되었다. 2020년부터 사망자가 출생아보다 많아서 내국인 인구의 자연감소가 계속되고 있으며, 감소폭이 해를 거듭할수록 확대되고 있다. 2020년 약 3만2천 명이던 인구자연감소가 2022년에는 12만 명을 넘었으며 2024년에 출생아가 소폭 증가했어도 8만 명 이상이다. 이와 같이 저출생·고령화로 인한 급격한 인구감소에 더하여 수도권으로의 인구집중은 지역의 인구감소와 지역경제 불균형을 더욱 심화시키고 있다. 2021년 장래인구추계는 생산인구감소가 연평균 36만 명씩 감소할 것으로 전망하는 가운데, 출산력 제고 정책만으로는 현재 당면한 인구위기를 제대로 대응할 수 없음을 인식하게 되었다. 2019년말 인구정책TF를 구성하여 범정부적 인구위기 대응책을 논의하는 가운데 지금까지의 단기순환 외국인력정책에서 벗어나 정주형 이민자를 수용하는 정책을 적극적으로 논의하게 되었다. 2020년 코로나19 확산으로 인해 신규 외국인력 유입이 어려워지면서 더욱 심각해진 구인난과 2021년에 행정안전부가 발표한 지방인구감소의 심각성이 겹쳐지면서, 인구감소지역이 많은 지자체를 중심으로 지역주민으로서 장기거주 또는 영주 이민자를 적극적으로 받아들이고, 이들의 지역사회 정착을 지원하는 지역이민정책을 추진할 필요성이 확대되었다.

지역의 인구감소 위기에 대응하기 위해 2022년 6월 인구감소지역지원특별법이 제정, 2023년부터 시행되고 있다. 이 법에서는 지자체가 주도적으로 인구감소지역의 정주여건을 개선하고 지역경제 활력을 도모하기 위해 지역맞춤형 시군구 및 시도 인구감소지역 대응계획을 수립하도록 하고 있으며, 인구감소지역에 체류 중이거나 체류하려는 외국인을 위한 사증발급, 사회적응 지원, 내·외국인의 상호이해 증진 등을 위한 필요한 사항과 관련하여 지자체 장의 요청을 받아 중앙정부(법무부)가 시책을 강구하도록 규정하는 출입국관리법에 대한 특례조항을 두고 있다. 이와 관련하여 지역특화형비자제도가 2023년 시범사업을 거쳐 2024년부터 시행중에 있으며, 2025년에는 광역형비자제도가 시범사업으로 추진되고 있다. 지역특화형비자는 지자체가 인구감소지역의 산업특성 및 인력수요를 고려하여 필요한 지역우수인재 규모를 설계하여 법무부에 신청·쿼터배정을 받으면, 가족 초청이 가능한 5년 장기거주 비자를 발급해주는 제도이다. 지역특화형비자가 국내 합법적으로 체류 중인 외국인 유학생이나 동포를 인구감소지역에 장기 취업 및 거주를 전제로 주민으로 받아들이는 제도라면, 광역형비자는 지자체 주도로 지역산업에 필요한 우수인재를 해외에서 유학생 또는 전문인력으로 유치하여 지역주민으로 확보하는 정책이다. 이와 같이 지자체가 설계한 지역맞춤형 비자에 외국인 쿼터를 배정할 때 이들 외국인의 지역사회 정착 및 통합을 지원하는 지자체 정책을 중요하게 감안한다.

지역이민정책의 추진현황

2022년말에 발표한 4차 외국인정책기본계획에서는 외국인 유입·유치를 지금까지의 노동력 충원의 관점에서 벗어나 통합·정주·영주를 고려한 사회구성원으로서 유입·관리하며 사회통합을 이루어 정착 및 정주할 수 있도록 정책을 추진하며 이를 위해 중앙과 지방정부가 종합적·체계적으로 협력하겠다는 점을 기존 기본계획들과의 차별성으로 들고 있다. 앞서 언급했듯이 지금까지의 외국인(이민)정책은 중앙정부가 주도하여 기본계획을 설계하고 지방정부는 이 틀에 맞춰 시행계획을 수립하여 추진해왔다. 그런데 2020년대에 들어와 인구감소대응정책, 일자리대책, 청년정책 등에서 시군구 및 시도 시행계획이 지역맞춤형으로 먼저 설계되고 중앙정부가 이를 반영하여 총괄하는 상향식 정책설계·추진이 이루어지고 있듯이, 외국인(이민)정책에서도 지역맞춤형 외국인(이민)정책 기본계획을 수립·추진하는 지자체들이 나타나기 시작했다.

경기도는 2021년 ‘경기도 외국인주민정책기본계획(2021~2025)’을 수립하고, 연도별 시행계획을 세워 정책을 추진하고 있으며, 2024년 7월 이민사회국을 신설하면서 ‘경기도 이민사회 종합계획(2025~2027)’을 수립·발표하였다. 동 계획에는 지역수요 맞춤형 우수인재 유치 및 육성부터 외국인주민의 정착 및 사회통합, 인권보장을 위한 인프라 구축 및 지원사업 강화를 포함하고 있다. 대표적인 이주민통합 인프라로 경기도이민사회통합지원센터를 2025년 7월에 설치했고, 다국어 이주민포털 구축, 산업안전보건에 특화된 이주노동자지원센터, 경기도외국인유학생지원센터 등을 설립한다는 계획이다. 서울시도 2024년 7월 서울시 이민정책 총괄부서로 글로벌도시정책관을 신설하고, 제3차 서울시 외국인주민 마스터플랜(2024~2028)을 수립·추진하고 있으며, 경상북도는 경상북도이민정책기본계획(2024~2027)을 수립·추진 중에 있다. 그밖에 지자체에서도 지역맞춤형 외국인주민 혹은 이민정책 기본계획을 수립하기 위하여 지역 이주민 현황에 대한 실태조사를 실시하고 지자체 기본계획 수립을 위한 연구용역을 발주하는 등 노력을 기울이고 있다.

현시점에서 지역이민정책을 추진하는 지자체들에서 나타나는 공통적인 주요 정책기조를 보면 다음과 같다. 첫째, 중앙정부의 외국인정책 기본계획에 따른 지자체 연도별 시행계획에서는 충분히 담아내지 못한 지역별 특성을 반영한 자체 외국인주민(또는 이민정책) 기본계획 및 시행계획을 수립했거나 수립중에 있다. 지자체 이주민 현황에 대한 객관적 증거에 기반한 기본계획 수립을 위해 각종 행정통계 수집·분석 및 실태조사를 시행하며, 향후 정책 모니터링과 환류를 위해 지역맞춤형 통계기반 구축을 계획한다. 둘째, 지역산업특성에 맞춰 계절근로자제, 지역특화형 및 광역형 비자제도를 적절히 활용하여 단기 활용 외국인 근로자 뿐만 아니라 유학생, 숙련기능 및 전문인력 외국인의 유입·유치에도 지자체가 적극적으로 참여하고 있다. 셋째, 소멸위험지역(시군구)이 2018년6월 89곳에서 2024년 3월 130곳으로 급속히 확대되고 있는 가운데¹, 이들 지역에 지역특화형 또는 광역형 비자를 통해 들어온 외국인과 그 가족이 안정적으로 정착·정주할 수 있도록 한국어교육, 일자리매칭과 직업교육훈련, 자녀보육·교육, 주거 및 보건의료, 인권보호 및 선주민과의 상호이해증진 등을 포괄하는 종합적 이주민통합지원정책을 추진하기 위해 노력하고 있다. 넷째, 광역지자체 차원에서 지역내 외국인주민이 정착에 필요한 각종 정보에 쉽게 접근할 수 있도록 다국어 이주민(온라인)포털을 구축하는 지자체들이 늘어나고 있으며, 시군구에서의 외국인주민 지원이 원활히 이루어질 수 있도록 시도단위 거점기관를 지정·운영함으로써 온·오프라인 이주민지원 인프라 구축에 노력하고 있다. 다섯째, 지역산업에 필요한 우수인재로 유학생을 적극 유치하고, 대학 졸업 후 정주형 이민자로서 지역에 정착시키고자 관련 조례 제정, 지원센터 설립 등 적극적인 노력을 하는 지자체들이 늘어나고 있다.

¹ 이상호. 2024. “지방소멸 2024: 광역대도시로 확산하는 소멸위험” 지역산업과 고용. 2024년 여름호.

지역이민정책의 효율성 제고를 위한 당면 과제

지자체가 외국인의 유입·유치부터 체류관리, 정착 및 통합에 이르는 이민의 전 과정에 적극적으로 목소리를 내면서 지역맞춤형 외국인주민(또는 이민)정책을 계획하고 추진한 지는 불과 2~3년밖에 되지 않았다. 지역인구감소와 지역산업 및 경제 공동화 위기에 대응전략의 하나로서 지역이민정책이 기대효과를 거두기 위해서는 중앙정부와 지자체가 함께 풀어야할 과제들이 많다. 일부 지자체에서 지역이민정책을 총괄적으로 조정하는 부서를 신설하고 다부서 협력 거버넌스를 구축하고자 노력하고 있지만, 아직은 지자체 내 부서간 칸막이를 넘어서 협력적으로 복합적인 이주민통합정책을 구현하는 것이 쉽지 않다. 중앙정부 차원에서도 이민정책을 총괄 조정하는 기구인 컨트롤타워가 필요하다는 논의가 수년간 진행되고 있지만 아직 정부조직개편이 이루어지지 못하고 있다. 지자체가 지역이민정책을 추진하면서 개별 사안에 따라 다양한 중앙정부 부처들과 협의하고 협력해야 하는 과정은 정책추진에 부담이 될 수밖에 없다. 특히, 여러 정부부처가 관계됨에도 제대로 조정되지 못한 정책이 지자체에 개별로 내려오게 되면 지자체내 부서들간 협력은 더욱 어려워지게 된다. 이민정책 관련 중앙정부 부처간, 중앙정부와 지자체 간 정책조정기구를 제도화하려는 노력이 시급하다.

두 번째로 외국인이나 외국국적동포가 지역사회에 안정적으로 정착하여 장기 거주 하려면 정주형 비자를 유지하는 데 필요한 소득을 확보할 수 있는 일자리를 유지하는 것이 중요하다. 지역에 필요한 해외인재를 유치할 때뿐만 아니라 지역에 들어온 정주형 이민자가 안정적으로 고용을 유지하고 직업경력을 높이는 것이 가능한 환경을 조성하기 위해서는 지역산업별 인력수요 및 직업훈련 수요를 정확하게 파악하고, 다양한 고용지원서비스를 제공하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 지역 산업에 필요한 인력 및 직업훈련 수요 조사나 일자리정책, 고용지원서비스가 내국인 중심에서 내·외국인을 함께 고려한 방식으로 변화될 필요가 있다.

세 번째로 급격한 인구감소로 지방소멸 위기를 겪고 있는 지역의 경우 다양한 정주형 이민자 지원정책을 경쟁적으로 내놓고 있는데, 다문화가족정책이 한때 퍼주기정책이라는 비판을 받았듯이, 일방적인 지원에 머무르는 정책으로 이주민의 정책지원 의존도를 높이거나 내국인 역차별 논란이 일어나지 않도록 주의할 필요가 있다. 특히 지역이민정책 추진에 있어서 지역의 내국인 주민, 기업체 사업주나 관리자, 직장동료가 이주민을 이해하고 상호 인정할 수 있도록 교류의 접점을 넓히고 서로가 다문화 민감성을 높힐 수 있는 기회를 확대하는 것이 중요하다.

정기선

서울대학교 사회발전연구소 객원연구원

이민정책연구원 개원(2009년)부터 선임연구위원으로 근무했으며

2017년에는 이민정책연구원장을 역임했다.

한국이민학회 회장, 한국사회학회, 한국인구학회, 한국가족학회의 부회장, 외국인정책위원회 민간위원을 역임한 바 있다.

외국인력정책, 다문화가족정책, 동포정책 등 이민정책 전반에 대해 다수의 연구를 수행했으며,

최근에는 이민 관련 통계체계 구축, 지체자 차원에서의 이민정책에 관심을 가지고 연구 및 정책자문을 하고 있다.