[ NABIS 뉴스레터 2022-14호 ]
생활인구 확대로 극복하는 지역소멸
이소영
한국지방행정연구원 선임연구위원
목차
1. 인구감소지역 지원대책의 본격 추진
2022년 5월, 인구감소지역 지원대책 수립을 위한 인구감소지역 지원 특별법(이하 인구특별법)이 제정되어, 2023년 1월 시행을 앞두고 있다. 우리나라의 인구감소에 대한 위기 인식은 2010년대 말부터 시작되었다. 2020년 말 기준 사상 최초로 출생아보다 사망자가 많은 인구 데드크로스(Dead-Cross) 현상을 겪는 동시에, 2019년 말 기준 국가 전체 인구의 과반수를 넘는 50.2%의 인구가 수도권에 집중하는 인구 역전 현상이 나타나면서, 인구로 야기되는 지역 간 불균형의 문제가 이슈화되기 시작하였다. 이에 2020년 12월 국가균형발전특별법을 개정하여, 인구감소지역에 대한 지정 및 시책 추진을 국가와 지방자치단체의 책무로 규정하였다. 2022년 인구감소지역 지원 특별법의 제정은 이 후속 조치로서, 국가균형발전특별법 제2조에 따라 지정된 인구감소지역을 대상으로 하는 특별지원대책을 담고 있다. 앞서 2021년 10월 행정안전부 장관은 균형발전특별법에 의거하여 인구감소지역 89곳을 선정하여 지정·고시한 바 있다.
인구감소지역 자치단체들은 5년마다 인구감소지역 대응기본계획(이하 기본계획)을 수립하여야 하며, 기본계획에는 지역 인구구조 등에 관한 일반사항 외에, 지역 특성을 반영한 인구감소 대응 전략, 생활권 연계협력 추진, 생활인구 확대 등에 관한 내용을 포함하도록 하고 있다. 인구특별법에서 새롭게 규정하고 있는 생활인구 시책이 기존 계획 및 전략과 차별화된 전략이라고 볼 수 있으므로, 이번 커버스토리에서는 생활인구 관련 개념 및 전략 등을 살펴보고자 한다.
2. 생활인구의 법적 개념 및 유사 정책 개념의 활용사례
인구특별법 제2조 생활인구 정의를 살펴보면, 생활인구란 특정 지역에 거주하거나 체류하면서 생활을 영위하는 사람으로서 다음의 어느 하나에 해당하는 사람을 일컫는다고 한다. 주민등록상의 주민 및 외국인이 기존 법과 관련된 인구라면, 새롭게 추가한 개념은 통근, 통학, 관광, 휴양, 업무, 정기적 교류 등의 목적으로 특정 지역을 방문하여 체류하는 사람을 뜻하는 체류주민이 되겠다. 인구특별법 제15조는 인구감소지역 내 생활인구 확대를 위한 지원 시책 마련을 위한 근거 조항을 두고 있는데, 인구감소지역에서는 지역 내 주민등록상의 인구 유입뿐만 아니라, 지역에 어떤 방식으로든 활력을 제공할 수 있는 다양한 형태의 체류주민의 유입도 중요한 과제이므로 지원 대상으로 삼고 있는 것이다.
특별법 제정 이전에, 기존 자치단체의 유사 정책사례를 살펴보면, 유동인구, 관계인구, 체류인구 등 다양한 정책용어로 활용되고 있다. 서울시의 생활인구 개념은 유동인구(流動人口)의 개념에 가까우나, 인구특별법상의 생활인구 개념은 흘러 지나가는 인구의 개념에 초점을 맞춘 것이기 보다는 특정한 목적을 가지고 방문하여 일정 정도 체류하는 사람을 의미한다.
생활인구 및 체류주민 등이 특별법상의 법적 용어이기는 하지만 인구감소지역들이 생활인구 확대 전략을 수립하고자 한다면, 관련 정책수립을 위한 개념의 조작적 정의가 필수적일 것이다. 생활인구 확대전략이 해당 지역 입장에서 주민등록상의 인구증진전략으로 채택할 것인지, 체류주민 또는 외국인 확대전략으로 채택할 것인지, 체류주민이라 할지라도 구체적 정책대상을 통근·통학자, 체류 유학생, 체류관광객, 비즈니스 관계자 중 어떤 대상을 타겟집단으로 할 것인지에 따라 정책수단은 달라질 수밖에 없기 때문이다.
한편, 우리나라보다 앞서 관계인구 확대정책을 실시한 일본의 경우, 관계인구 유형을 관계심화형, 관계창출형, 주변확대형 등으로 구분하여 실행한 바 있다.
3. 인구감소지역의 생활인구 확대전략
인구특별법상의 생활인구를 고려하건대, 해당 인구감소지역의 목표집단은 크게 세 집단으로 나뉠 것이다.
첫째, 주민등록상 주민의 확대는 현실적으로 성과를 내기 가장 어려운 목표이나, 인구감소지역 문제의 근원을 해결하기 위한 목표일 것이므로, 근본적인 대책을 마련하기 위한 지역은 주요 목표로 삼을 수밖에 없다. 인구의 사회적 유입뿐만 아니라, 자연적 증가에 대한 자치단체 차원의 대책을 마련하고자 한다면, 저출산 대책과 연계하여 수립할 수도 있을 것이다. 다만, 기존 계획과 차별화된 새로운 성과 창출을 위한 정책수단을 발굴하는데 어려움이 있다.
둘째, 인구특별법이 제정되면서, 새롭게 도입된 개념으로서 체류주민의 확대는 실질적으로 수립될 수 있는 전략이 다양하다는 측면에서 지역에서 많은 관심을 기울이고 있는 대상이다. 체류주민 확대를 위한 관련 정책 또한 다양하게 구성될 수 있으므로, 지역 여건에 따라 다음과 같이 다양한 목표집단별 정책수단이 강구될 수 있다.
셋째, 생활인구로서 외국인의 확대는 외국인 노동자나 다문화 가정 등 기존 외국인 정책과의 연계 및 차별성을 고려하되, 인구감소지역에서 의미 있는 생활인구로서 정책집단을 발굴해야 할 필요가 있다. 즉 외국인 유학생과 외국인 장기 체류 관광객 중 해당 지역의 활력 제고를 위해 유의미한 정책집단이 될 수 있는 대상을 선별해가는 과정이 필요하다.
이상의 인구감소지역 지원대책으로서 생활인구 확대전략을 수립하기 위해서는 해당 지역 여건에 대한 면밀한 분석이 선행되어야 할 것인데, 빅데이터 기반의 객관적인 실태분석도 중요하겠지만, 무엇보다도 관련 대책은 지역주민의 참여와 의견 수렴이 필수적인 ‘지역주도형 인구감소지역대응계획’이어야 함이 강조될 필요가 있다. 생활인구의 실태분석에 치우치다 보면, 전문적인 조사·분석에 함몰되어 정작 중요한 지역주민의 구체적 소요와 관계망을 놓칠 수 있기 때문이다. 이를 위해서 지역과 오래 관계를 맺으며 활동해온 다양한 중간 지원조직의 참여와 기여도 필요할 것이다.
이 소 영
한국지방행정연구원 선임연구위원
현재 한국지방행정연구원 선임연구위원으로 재직하고 있으며,
국가균형발전위원회 본 위원 및 문화관광전문위원회 위원장 등을 맡고 있다.
서울대학교를 졸업하였고,
서울대학교 환경대학원에서 도시 및 지역계획학 전공의 석·박사학위를 받았다.
주요 저서로 「한국의 장소판촉」, 「꿈꾸는 상인들의 마을 만들기」 등이 있다.
자료 출처 및 참고문헌
이소영·김도형(2021), 작지만 강한 연결 - 관계인구를 활용한 인구유입방안, 한국지방행정연구원
總務省(2020), 「관계인구창출·확대사업」
