정책용어사전
지역낙후도
- 분야행정ㆍ재정
- 등록연도2014
생성배경
지역 간의 격차는 어느 정도 불가피하고 오히려 자연스러운 측면이 있다는 점에서 지역정책의 실효성 제고를 위해서는 허용 가능한 지역 간 격차의 수준 또는 낙후도 정도에 대한 사회적 합의가 필요하다. 그리고 지역정책의 목표를 구체화하기 위해서는 현재의 지역개발 또는 지역낙후 정도에 대한 객관적 판단이 전제되어야 한다. 지역낙후 정도에 대한 최소한 수긍할 수 있는 객관적인 판단기준이 존재해야만 지역균형발전을 위한 정책집행 대상 지역(target area)을 설정하고, 정책 집행의 강도를 결정할 수 있으며, 정책의 효과를 평가할 수 있을 것이다.
2004년에 제정된 「국가균형발전특별법(이하 「균특법」)에서는 다양한 낙후지역 선정기준을 마련하여 지역개발사업을 추진한 바 있다. 법 제2조제5호에 따라 오지, 도서지역, 접경지역, 개발촉진지구 등을 낙후지역으로 규정하였고, 행정자치부와 국가균형발전위원회는 시ㆍ군ㆍ구를 대상으로 연평균 인구감소율, 재정상황, 소득수준 등의 지표를 종합평가하여 생활환경이 열악하고 개발수준이 현저하게 저조한 낙후지역을 신활력지역으로 선정하여 지원하였다. 이후 2009년 「균특법」 개정을 통해 성장촉진지역과 특수상황지역(접경지역, 도서지역)을 낙후지역1)으로 규정하여 지원하고 있다.
또한 공공투자사업에 대한 투자우선순위 설정에 있어서도 지역낙후도를 중요한 기준의 하나로 채택하고 있다. 1999년부터 대규모 사업2)을 대상으로 시행 중인 예비타당성조사에서는 사업의 경제성ㆍ타당성뿐만 아니라 정책적 타당성 측면에서 지역낙후도를 반영하여 사업의 타당성을 종합적으로 판단하고 있다.
용어설명
지역낙후도는 법적 용어정의가 없지만, 통상적으로 타 지역에 대한 상대적인 개념으로서 주민의 생활환경이 열악하고 소득수준이 낮아 인구가 감소하면서, 문화ㆍ경제ㆍSOC 등의 개발수준이 현저하게 낮은 정도를 의미한다. 지역균형발전이라는 정책목표를 달성하기 위해 낙후지역을 선정하여 지원하거나 현재의 낙후 정도에 대한 객관적인 평가를 위하여 낙후도지수를 산정하게 된다.
여기서 ‘지역’이란 국가라는 공간의 하위 단위로서 통상적으로 어떤 공통적 또는 상호보완적 특성(예: 역사성, 문화성 등)을 기준으로 지리적으로 연속된 공간범위를 지칭한다. 하지만 지역정책이 행정구역을 기준으로 그 대상 범위가 설정되는 경향이 있고, 특히 낙후지역개발정책의 경우 시ㆍ도 또는 시ㆍ군을 기준으로 지역을 구분하는 경우가 일반적이다.
한편, ‘낙후도’는 앞서 설명한 바와 같이 상대적인 관점에서 지역 간의 격차 정도를 의미하는데, 이러한 격차의 원인은 크게 생산요소의 차이와 생산기술의 차이에 있다. 생산요소의 차이는 주로 부존자원의 차이를 의미하는 것으로, 지역에 따라 인구, 자본, 자연자원, 지리적 접근성 등 생산에 투입되는 요소의 양과 질의 차이가 있는 것이다. 생산기술의 차이란 지역별로 생산요소를 결합하는 방식의 차이로, 혁신의 발생과 파급 정도, 공간적 집적의 정도에 따라 동일한 생산요소를 투입한다 하더라도 생산량에 차이가 발생하는 현상을 의미한다. 이에 따라 낙후지역은 생산요소가 원래 부족하거나 보유하고 있는 생산요소가 경제적 효율성을 따라 성장지역으로 유출됨으로써 지역간 격차가 발생하는, 즉 낙후도가 확대되는 것이라 할 수 있다.
현재 용어의 사용
성장촉진지역, 특수상황지역 등 현행 낙후지역에 대한 지역낙후도의 판단기준은 다음과 같다.
첫째, 낙후지역으로서 성장촉진지역은 「균특법」 시행령 제2조의2에 따라 시ㆍ군을 대상으로 ①연평균 인구변화율, ②소득수준, ③재정 상황, ④지역 접근성 등의 지표를 지역발전위원회가 5년마다 종합평가하여 특별한 배려가 필요한 지역을 행정자치부장관과 국토교통부장관이 공동으로 지정ㆍ고시하고 있다.
둘째, 낙후지역으로서 특수상황지역 중 접경지역은 「접경지역 지원 특별법」 제2조에 따라 「군사정전에 관한 협정」에 따라 설치된 비무장지대 또는 해상의 북방한계선과 연접한 시ㆍ군(인천광역시 강화군ㆍ웅진군, 경기도 김포시ㆍ파주시ㆍ연천군, 강원도 철원군ㆍ화천군ㆍ양구군ㆍ인제군ㆍ고성군)과 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제7호에 따른 민간인통제선 이남의 지역 중 민간인통제선과의 거리 및 지리적 여건 등을 기준으로 하여 정한 지역(경기도 고양시ㆍ양주시ㆍ동두천시ㆍ포천시, 강원도 춘천시)을 말한다.
셋째, 낙후지역으로서 특수상황지역 중 도서지역은 「도서개발 촉진법」 제2조에 따라 제주도 본도를 제외한 해상의 모든 도서로 규정하고 있다. ‘지정도서’로 지정할 수 있는 도서의 기준은 10인 이상의 인구가 상시 거주하는 도서로 규정하고 있다(동법 시행령 제3조).
한편, 예비타당성조사에서는 사업 시행지역의 상대적 지역낙후도를 나타내기 위해 지역낙후도지수를 개발하여 사용하고 있다. 경제성 분석 결과만을 기준으로 사업의 타당성을 평가할 경우 지역발전이 부진한 낙후지역일수록 경제성 분석의 결과가 낮게 평가되어 지역 간 불균형 상태가 심화될 우려가 있기 때문이다.
- 지역낙후도지수는
- ①인구증가율,
- ②제조업 종사자 비율,
- ③도로율,
- ④승용차 등록대수,
- ⑤인구당 의사수,
- ⑥노령화 지수,
- ⑦재정자립도,
- ⑧도시적 토지이용비율 등을 활용하여 산정한다.
지역낙후도지수를 산정함에 있어서는 8개 지표의 척도가 상이하기 때문에 효과를 통제하기 위해 단위정상법(unit normal scaling)을 사용하여 표준화하고 있고, 지표별 가중치는 관련 학회, 연구소, 예비타당성조사 수행경험자 등을 대상으로 설문조사를 수행하여 산출한 결과3)를 적용하고 있다.
| 부문 | 지표 | 측정 방법 | 자료 출처 |
|---|---|---|---|
| 인구 | 인구증가율 | 최근 5년간 연평균 인구증가율 | 통계청 홈페이지 |
| 산업 | 제조업 종사자비율 | (제조업 종사자 수/인구)×100 | 통계청, 사업체 기초통계 조사보고서 |
| 지역 기반시설 | 도로율 | (법정도로연장/행정구역면적)×100 | 각 시도 통계연보 |
| 교통 | 승용차 등록대수 | (승용차 등록대수/인구)×100 | 각 시도 통계연보 |
| 보건ㆍ사회보장 | 인구당 의사수 | (의사 수/ 인구)×100 | 각 시도 통계연보 |
| 노령화 지수 | (65세 이상/0~14세 인구)×100 | 통계청 홈페이지 | |
| 행ㆍ재정ㆍ기타 | 재정자립도 | (지방세+세외수입/일반회계 세입총계)×100 ※ 3년간 평균 | 행정자치부 지방재정연감 |
| 도시적 토지이용비율 | 지목상(대지+공장용지+학교용지)/행정구역 면적×100 | 각 시도 통계연보 |
출처 : 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정ㆍ보완 연구(5판)(2008), KDI
참고자료·문헌
- 한국개발연구원(2000), 예비타당성조사 수행을 위한 다기준분석 방안 연구
- 한국개발연구원(2012), 지역낙후도지수 및 순위 적용에 대한 기준연도 변경
- 한국개발연구원(2008), 지역개발정책의 방향과 전략
- 한국개발연구원(2008), 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정ㆍ보완 연구(5판)
- 정책분석평가학회(2005), 지역간 낙후도 연구
- 행정자치부(2004), 낙후지역 선정지표 개발
- 기획재정부(2008), 균형발전영향평가제도 개선방안 연구
- 1) 광특회계 지역개발계정으로 분류하여 시군구 단위의 자율편성이 가능한 포괄보조금을 지원하였음.
- 2) ① 총사업비가 500억 원 이상이면서 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 건설(SOC)사업, 정보화사업, 국가연구개발사업, ② 중기재정지출이 500억 원 이상인 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경 보호, 농림해양수산, 산업ㆍ중소기업 분야의 재정사업
- 3) 지표별 가중치(%) : ① 인구증가율(8.9), ② 제조업 종사자 비율(13.1), ③ 도로율(11.7), ④ 승용차 등록대수(12.4), ⑤ 인구당 의사수(6.3), ⑥ 노령화 지수(4.4), ⑦ 재정자립도(29.1), ⑧ 도시적 토지이용비율(14.2)
작성자 : 정종석 연구위원(산업연구원)
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