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행정구역은 국가의 정치ㆍ행정적 목적에 따라 구획되기 때문에 인위적인 성격이 강하며, 주민의 생활편의에 따라 자연발생적으로 형성되는 생활권과는 다르다.

우리나라는 1994-5년 이후 읍을 시로 승격하여 분리시키는 행정구역 개편이 갖는 문제점을 해결하기 위하여 45개의 시ㆍ군 통합을 단행하였고, 2009년 자율적 행정구역 통합을 추진하였다.

현재 경쟁력 강화를 위해 인접한 지방자치단체와 행정통합에 나서는 지자체가 늘고 있다. 출산율 감소 등에 따라 소멸위험에 직면했거나 공동생활권인 지자체 간 통합을 통해 행정력 낭비를 막고 정책의 효율성을 높이려는 의도이다.

행정구역의 개편은 통합방식과 분리방식으로 구분할 수 있다. 통합방식은 하나 이상의 지방자치단체를 통합하여 단일의 지방자치단체로 개편하는 것으로 개별 지방자치단체의 행·재정능력을 보완하거나 경쟁력을 강화하기 위한 목적으로 추진하는 경우가 많다(한표환, 2013).

국내 사례로는 1994~1995년 진행된 도·농복합형태의 시 설치와 2009년 자율적 행정구역 통합이 해당된다.

이에 비해 분리방식은 지방자치단체의 수를 증가시키는 동시에 개별 지방자치단체의 행정구역을 축소하는 방식으로 국내의 1994년 이전의 읍, 시의 승격과 함께 및 직할시 승격이 해당된다(한표환, 2013).

행정구역 통합의 긍정적 효과는 행정 효율성, 주민생활의 편의성 증대, 광역행정의 효율성 수행, 지역정주체계의 균형적 발전 등이며, 행정구역 통합의 부정적 효과는 행정수요의 이질성 문제, 주변지역의 종속화, 주민 접근성 저하, 하향식 경제개발의 가능성, 도시지역의 재정투자 약화 등을 거론한다.

1995년의 시ㆍ군 통합으로 제주도를 제외한 8개 도에서 총 40개의 통합시가 탄생하였다. 이로써 시는 통합 전 68개에서 통합 후 67개로 감소했으며, 군은 136개에서 97개로 감소하였다. 특히 경상북도 및 충청남도의 모든 시와 경상남도 및 전라북도의 1개 시를 제외한 모든 시가 통폐합되었다. 이를 구체적으로 살펴보면 경북이 10개로 가장 많고, 경남 9개, 충남 5개, 전북 5개, 강원 4개, 전남 3개, 경기 2개, 충북 2개의 순으로 통합시가 발족되었다.

2009년 진행된 행정구역 개편은 자율적 행정구역 통합이다. 이는 통합방식에 기초한 자율적 개편을 의미하는 것으로 행정안전부(2009)는 지방행정구역의 개편절차에서 통합의 건의와 최종 확정이 당사자 결정에 의해 이루어지는 것을 자율의 의미로 제시하고 있다.

정부의 자치단체 자율통합의 추진계획에 따라 여러 지역에서 통합 논의가 있었으나, 최종적으로는 창원·마산·진해시만 주민투표를 거쳐 2010년 7월 1일에 통합자치단체가 출범하였다. 하지만, 이 당시의 자율적 행정구역 통합이 중앙정부에 의한 하향식 통합이라는 비판이 있었으며, 더 이상의 행정구역 통합 논의는 제기되지 않았다. 이후 1994년부터 논의되었던 청주시와 청원군이 4차례의 시도 끝에 2014년 주민투표를 거쳐 통합이 이루어졌다.

현재 부·울·경 메가시티 구상, 대구·경북 행정통합 논의 등 지역적 차원에서 광역화 논의가 확대되고 있으며, 경제, 행정, 문화, 사회기능을 공간적으로 광역화, 통합함으로써 기존에 분절화된 행정구조에 기인했던 문제들을 해결하려는 논의가 진행 중에 있다.

현재 광역 단위의 행정통합 추진은 대구와 경북, 광주와 전남, 부산과 울산, 경남 등에서 논의 중이다.

영국은 이층제와 단층제로 구분할 수 있는데, 잉글랜드에는 County와 District의 2계층이 있는 곳과 단층제(Unitary Authority)인 곳이 있다. 웨일스, 스코틀랜드, 북아일랜드 등은 자체가 의회와 내각을 가진 지방정부이며 그 소속 하에 단층제의 지방자치단체를 갖고 있으므로 자치계층으로는 2층제라고 볼 수 있다. 대도시의 경우에는 그 소속구역에 준 지방자치단체인 Parish가 있다. 우리나라와 비교할 때 계층이 같거나 준자치계층을 하나 더 가지고 있다고 볼 수 있다(안성호, 2006: p.110). 영국은 1974년부터 1995년까지의 행정체제인 자치 2층제의 틀은 유지하면서 행정의 효율성 제고를 위해 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드에서 광역 및 기초자치단체의 수를 줄이면서 통합하였다.

독일의 지방정부는 주(Land, 州)정부ㆍ크라이스(Kreis)ㆍ게마인데(Gemeinde)로 우리 보다 1계층이 더 많다고 할 수 있다. 주는 지방국가로서 성격을 가지고 지방자치단체보다는 훨씬 강한 자치권을 가진 지방정부이므로 자치계층으로 간주할 수 있다. 대개의 주에서는 크라이스보다 상위에 주보다는 하위에 광역지방자치단체를 구성하고 있다(이기우, 2008: p.8). 따라서 독일에서 지방행정체제의 개편은 광역자치단체인 주와 주 간의 통폐합보다는 크라이스와 크라이스 사이, 혹은 최소 기초자치단체인 게마인데와 게마인데 사이의 통폐합이 주로 이루어 졌다.

일본의 자치계층은 한국의 경우와 마찬가지로 도도부현(都道府縣)과 시정촌(市町村)의 2계층으로 이루어진다. 일본은 1990년부터 일련의 정치개혁이 일기 시작하여 그 여파가 중앙정부로부터 지방의 분권개혁 운동까지 미쳤다. 시정촌구역개편의 중요한 사건은 1890년의 정촌합병(町村合倂)과 1953년의 정촌합병촉진법(町村合倂促進法)에 의한 합병이다. 전자는 명치 22년(1889)에 일본에서 시제ㆍ정촌제가 시작되었을 때, 일본 정부는 약 7만 1천여 개였던 시정촌(대부분은 촌임)을 약 반년만에 5분의 1에 가까운 15,859개의 시정촌으로 줄였다. 후자는 소화 28년(1953)에서 31년(1956) 사이에 이루어진 정촌합병촉진법에 의한 합병의 진행이다. 소화 28년 10월에 9,868개였던 시정촌(시는 286개)이 3년 후 3,975개로 줄고, 한꺼번에 시가 200개 이상 늘어났다. 그 후 일본에서는 1970년부터 2006년까지의 시정촌합병이 많이 이루어졌다. 1955년 전후 일본의 시정촌합병이 실제의 도시와 행정적인 도시를 일치시키는 작업이었다면, 이후 시정촌합병은 기존의 행정도시와 생활권으로서의 도시를 일치시키려는 노력이다.

• 금성근·이정석(2019), ‘부울경 광역권 형성 촉진방안 - 광역 거버넌스를 중심으로’, 부산연구원
• 김병국, 금창호, 권오철(2009), ‘지방행정체제의 개편방향’, 한국지방행정연구원
• 김예성·하혜영(2021), ‘지방자치단체 광역연합 추진현황과 향후 과제’, 국회입법조사처, 이슈와 논점 제1801호
• 류형철·권혁준·이강민(2021), ‘ 대구경북행정통합 공론 활동과 향후 과제’, 대경CEOBRIEFING 제643호
• 박종관(2012), ‘지방행정체제 개편의 추진 현황과 향후 과제- 행정구역 개편을 중심으로’, 「입법과 정책」제4권 제1호
• 한표환(2013), ‘행정구역 자율통합정책의 비판적 고찰’, 지방행정연구 제27권 제3호 통권 94호
• 행정안전부(2009), ‘(주민의 삶의 질 개선과 지역경쟁력 강화를 위한) 자치단체 자율통합 지원계획 연구자료’