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유럽연합이 추진하는 농촌개발 프로그램 중 가장 혁신적이면서 성공 적인 것으로 평가받고 있는 LEADER(Liasons Entre Actions de Development de l’Economie Rurale) 프로그램은 1991년에 시작되어 LEAER I, LEADER II, LEADER+, LEADER++ 등의 사업 단계로 진화해 왔다.

LEADER 프로그램의 탄생은, 1990년대 들어 유럽연합이 생산주의(productivist) 농업정책에서 탈생산주의(post-productivist) 농촌정책으로 농정의 무게중심을 이 동시킨 것과 깊이 관련된다. 제2차 세계대전 이후 유럽에서는 농촌공간의 우선적 기 능을 식량생산에 두어 왔다. 그러나 차츰 농촌공간에 대한 사회적 요구의 내용이 다 변화되고, 농촌지역의 인구사회적 구성도 크게 변화했다. 세계화와 더불어 진행된 지방화, 우루과이 협정 등의 정치경제적 환경 변화가 맞물리면서 기존 공동농업정책 에 대한 비판이 제기되었다.

그 결과로, 1980년대 말에 유럽연합에서는 공동농업정책을 개혁하기 시작했고, 공동농업정책의 토대였던 부문적(sectoral) 접근방법을 탈피하겠다고 선언하였다. 그리고 사회경제적으로 불리한 특정 농촌지역의 개발을 목표로 하는 정책개입에 구 조정책자금(Structural Funds)을 사용하기로 결정하였다. 더불어 지역적(territorial)¹⁾ 접근, 다부문적(multi-sectoral) 접근, 참여적 접근(participatory approach)을 표방하는 내생적(endogenous) 농촌발전 전략을 채택하기에 이르렀다. 이를 구체화시킨 정책 수단이 바로 LEADER 프로그램이다.

LEADER 프로그램은 그 의미를 직역하면 ‘농촌경제 발전을 위한 행 동연대’의 프랑스어 표현이다. 지역적, 다부문적, 참여적 접근 방식을 강조하는 농촌 개발 프로그램이라고 정의할 수 있다. 이 정의에 걸 맞는 사업의 구조는 수직적, 수 평적 네트워크로 요약된다. 수직적으로는 지방활동그룹(Local Action Groups, LAGs), 국가나 지방정부가 위임한 중간조직(Intermediary Body, IO), EU 집행 위원회 농업위원회의 세 층위에 걸친 파트너십의 구조로 되어 있다. 수평적으로는 사업들의 진행 상황을 모니터링하고 정보를 공유하기 위한 네트워크가 형성되어 있다. 유럽연합 농업위원회가 기능을 위탁한 민간조직으로 ‘지역개발을 위한 유럽 정 보 연합(Association Europeene d’Information sur le Development Local, AEIDL)’이 창설되어 LEADER에 참여하는 모든 기구, 조직들 간 네트워크의 중심 에 위치하면서 프로젝트의 실질적인 지원과 조정 기능을 수행하였다.²⁾ U 농업위원 회는 AEIDL 외에도 별도의 ‘지리적 보고그룹(Geographical rapporteurs)’을 두 어 LAGs과 기타 행정기구들이 요청하는 자문에 대한 기술적 지원과 프로젝트들에 대한 모니터링을 하도록 하였다.

LEADER는 구조기금의 목표지역 프로그램과 별도로, 소규모 농촌지역을 대상으로 하는 농촌종합발전계획을 실현할 수 있는 정책 수단이자 체계이다. LEADER 프로그램의 사업 집행 구조는 지방활동그룹의 사업계획이 중간조 직의 검토를 거쳐 EU 농업위원회에 제출되면 1)지역, 2)사업계획의 타당성, 3)지방 활동그룹 구성 상태라는 몇 가지 기준에 따라 재정지원 여부가 결정 된다³⁾. 최종 승인 절차가 끝나면, EU 농업위원회는 구조정책자금⁴⁾ 중 LEADER 사업예산의 지출 승인을 중간조직에 통보한다. 중간조직은 재정 관리와 조정을 책임진다.

LEADER 프로그램의 추진체계

LEADER의 지원금은 세 차례로 나뉘어 지방활동그룹에 지급된다. 1차 지원금은 전체 지원 금액의 40% 정도를 차지하며, 사업계획 승인 직후에 지급된다. 2차 지원 금은 1, 2차 지급액의 합계가 전체 지원 금액의 80%를 넘지 않는 범위 내에서 지 급된다. 모든 프로젝트들이 2차 지원금을 지급받는 것은 아니다. 2차 지급을 받기 위해서 지방활동그룹은 해당 IO에 1차 경과보고서를 제출한다. 1차 지급액의 지출 명세를 포함한 이 보고서로, 사업추진이 계획대로 진행되고 있음을 인정받아야 한 다. EU 농업위원회로부터 2차 지급을 승인받기 위해서는 1차 지원금이 정상적으로 지출되었음을 중간조직이 입증해야 한다. 2차 지원금의 지급 결정은 구조정책자금 의 각 기금들의 집행지침에 따라 독립적으로 이루어진다. 3차 지원은 EU 공동재정 의 국가 간 균형을 맞추기 위해 이루어지는 것이다. 3차 지급을 받기 위해서는 중간 조직이 담당하고 있는 모든 지방활동그룹에 대한 최종 보고, 각 지방활동그룹의 지 출명세를 농업위원회에 제출해야 한다. LEADER 지원금의 지급과 관련하여 3단계 의 지급 절차를 두는 등 세밀한 규정을 마련한 것은 사업 추진의 투명성, 효과성, 유연성을 확보하기 위한 것이다.

유럽연합(EU)에서는 1991년에 시작하여 최근까지 농촌개발정책(EU Rural Development Policy) 전체에 LEADER 프로그램의 상향적이고 내발적인 정책 특성을 광범위하게 적용해왔다. 동 정책에서 유럽연합은 지역개발 정책의 네 가지 축 을 설정하였다. 제1축은 ‘농림업 경쟁력 향상’, 제2축은 ‘환경과 토지관리’, 제3축은 ‘경제적 다양성 및 삶의 질’로 규정하였고, 제4축을 ‘LEADER 프로그램’으로 구성 하였다. 기존의 LEADER 프로그램의 지속을 의미함은 물론, 다른 세 가지 축에도 그간 추진하여 온 LADER 프로그램의 추진방식을 적용하도록 하였다.

• 김정섭(2001), EU 농촌개발 프로그램: EU의 국가 간 협력사업 성과, 한국농촌경제연구원 <세계농업>
• 김정섭(2002), “유럽의 농촌발전 전략과 LEADER 프로그램” <농정연구>, 농정연구센터
• 김정섭ㆍ권인혜(2010), “농촌개발사업 참여 주체의 역량강화 방안”, <농촌지도와 개발> 제17권 제3호
• 김태연(2007), “EU 및 영국의 농촌과 농촌정책.” 송미령ㆍ박주영 편, <선진국 농촌정책의 최근 동향과 시사점: 영국, 프랑스, 독일, 일본>, 한국농촌경제연구원
• 박경 외(2002), <상향식 농촌발전전략 수립에 관한 연구>, 농정연구센터
• 송미령 외(2010), <농어촌 통합형 지역개발 모델 정립 및 실행계획 수립>, 한국농촌경제연구원
• 오현석 외(2006), <유럽연합 농촌정책 발전과정 연구>, 지역아카데미
• 최정섭ㆍ권오복ㆍ김성용(1994), 한국농촌경제연구원
• Commission of European Communities(1997), CAP 2000: rural development. Brussels: DG Ⅵ
• European Observatory(March 2001), “LEADER II - Lessons from the past, tools for the future”, Rural Innovation, Dossier no.11