NABIS

서울시 도시계획체계는 여건변화 대응 위해 
서울 특성 반영, 저비용･고효율, 협력 지향

‘2040 서울도시기본계획’ 수립에 따른 도시계획체계 진단과 개선방안 모색해야

2014년 ‘2030 서울플랜’ 수립 이후, 서울시는 기존 ‘도시기본계획-도시관리계획’ 2단 체계에 생활권계획을 도입하여 ‘도시기본계획-생활권계획-도시관리계획’으로 이어지는 도시계획 3단 체계를 구축하였다. 이에 더해 매년 정기적인 모니터링을 실시하여 기본계획의 성과와 도시변화를 진단하고 있다. 2022년 ‘2040 서울도시기본계획’을 수립함에 따라, 지금까지 운영해 온 서울시 도시계획 3단 체계의 성과와 과제를 진단하고 개선방안을 모색할 필요가 있다.

‘생활권계획’‧‘도시기본계획 모니터링’ 도입하고, 시민참여 시도하는 등 성과 이뤄

인구 천만에 달하는 대도시 서울을 관리하는 데 도시기본계획과 도시관리계획이라는 단 2개의 계획으로는 한계가 있다. ‘서울형 도시계획체계’는 지역별 특성과 여건이 다양한 대도시 서울의 특성을 반영한 것으로, ‘도시 경쟁력 강화’와 ‘시민 삶의 질 제고’라는 두 가지 목표를 추구한다. 이러한 목표를 달성하기 위해 도시기본계획의 내용을 구체화하고, 도시기본계획과 도시관리계획의 간극을 줄이는 중간단계 계획을 마련하고자 하였다. 이를 위해 서울시는 2012년부터 생활권계획 수립을 위한 준비를 시작하였고, 2018년 3월 전국에서 최초로 생활권계획을 발표하였다. 또 5개 권역생활권과 116개 지역생활권을 대상으로 하는 생활권계획을 수립하였다.
한편 서울시는 2015년 이후 도시기본계획 모니터링을 추진하고 있다. 도시기본계획 모니터링은 도시기본계획의 실행력을 담보하기 위한 보조체계로 도입되었으며, 도시를 체계적으로 진단하고 도시기본계획의 추진과정과 성과를 점검하는 데 활용된다. 도시기본계획 모니터링은 상시계획체계로 전환하기 위한 토대를 마련했다는 점에서도 의의가 있다. 도시기본계획은 국토계획법에 근거하여 5년마다 재정비되어야 하는데 모니터링이 도입되면서 계획의 재정비 시기가 아니더라도 여건 변화에 따라 도시계획적 대응이 필요한 이슈와 동향을 진단하고 이를 공론화할 수 있게 되었다.
2030 서울플랜과 생활권계획을 수립하는 과정에서 다양한 주체가 참여할 수 있게 되었다. 2030 서울플랜 수립을 위해 100인의 시민참여단을 운영하였으며, 시민이 직접 선정한 서울의 미래상을 계획에 담아 발표하였다. 2030 서울생활권계획 수립과정에서는 지역생활권별 주민참여단 워크숍을 진행하였으며, 주민들이 생활권별 과제를 선정하고 미래상을 구체화하였다.

2030 서울플랜 수립 이후 운영 중인 도시계획 3단 체계의 실효성 미흡

서울시는 도시기본계획과 도시관리계획의 간극을 좁히기 위해 생활권계획을 도입했다. 하지만 당초 취지와 달리 생활권계획은 도시관리계획에 가이드를 제시하지 못해, 실제 도시계획 3단 체계가 원활히 작동하지 않는 실정이다.
생활권계획은 법적 위상이 불분명하고, 특정지역계획과의 관계를 명확히 설정하지 않았기 때문에 역할이 모호하다. 또한 도시기본계획의 내용을 상세화했지만, 방대한 내용의 나열식 구성, 계획 내용의 구체성 미흡 등으로 도시관리계획에 지침을 제시하지 못하고 있다. 더욱이 생활권계획만으로는 도시기본계획의 두 가지 목표인 서울의 ‘도시경쟁력 강화’와 ‘시민 삶의 질 제고’를 달성하는 데 한계가 있다.

서울시주요 지류하천, 수변 활성화 잠재력 커
하천과의 공간 연결 통해 시민 일상 담아내야

서울시 지류하천, 시민 삶에 중요하지만 수변특성 파악과 공간전략 수립은 미흡해

도심 속 하천과 그 주변 지역(이하 수변)은 물과 자연환경이 주는 정서적 안정감과 쾌적함, 그리고 건강성을 대표하는 공간으로 도심 속 쉼터이자 힐링의 장소이다. 최근 수변에 도시경관의 질 향상, 휴식 및 여가 공간 제공의 기능뿐만 아니라 열섬효과 완화 등 기후변화 대응에 효과가 있다는 사실도 재조명되면서, 수변이 도시의 발전과 활성화를 이끌어낼 새로운 동력이자 대안으로 급부상하고 있다. 
서울시에는 우리나라 제1하천인 한강이 서울시 중앙을 관통하고 있으며, 크고 작은 70여 개의 지류하천 292km가 서울 도심 곳곳을 지나 한강에 합류한다. 실질적으로 서울시민은 지류하천 수변과 밀접하게 생활하고 있다고 해도 과언이 아니다. 하지만 서울시의 수변 관리는 그동안 주로 ‘한강 르네상스’와 같이 한강 본류 중심의 사업으로 이루어졌으며, 지류하천에 대해서는 생태복원과 같은 생태적 환경정비와 체육시설 및 편의시설 위주의 획일적인 둔치조성사업으로 이루어져 온 것이 사실이다. 
이런 상황에서 최근 서울시는 ‘2040 서울도시기본계획’의 7대 목표 중 ‘수변 중심 공간 재편’, ‘서울비전 2030’의 핵심과제 중 ‘수변 중심의 감성도시 재편’ 등과 같이 서울시 지류하천 수변을 도시공간의 핵심요소로 하는 계획과 전략을 수립하여 수변을 시민 생활 속으로 돌려주기 위한 사업들을 본격화하고 있다. 하지만 지금의 제도는 제방을 경계로 하천과 수변을 분리해서 관리하도록 하고 있고, 수변계획 수립 또한 개별적으로 이루어지고 있다. 이로 인해 수변을 도시공간과 통합된 공간으로서 잘 인식하지 못하고, 수변의 현황과 특성에 대한 실태 파악이 부족하며, 공간적 수요에 대응하는 전략도 미흡한 것으로 이어지고 있다. 
이 연구는 서울의 4대 권역인 동북권, 동남권, 서남권, 서북권을 각각 관통하며 흐르는 주요 지류하천인 중랑천, 탄천, 안양천, 홍제천을 대상으로 하천과 하천 주변 500m 이내 구역을 하천공간과 수변공간으로 구분하고, 그 현황과 특성을 분석하여, 수변지역 이용활성화를 위한 방안을 제시하였다. 

서울시 주요 지류하천 수변지역 특성 다양하고 이용활성화 잠재력 커

수변지역의 현황과 특성, 시민들의 이용특성, 접근성 등을 종합해 서울시민의 수변이용과 접근을 저해하는 대표적인 요인을 분석했다. 첫째 요인은 서부간선도로, 동부간선도로 등 하천변 간선도로 및 철도 노선, 도시기반시설지 등으로 인한 수변과 하천과의 공간적 단절로 분석되었다. 둘째는 서울 주요 도심을 지나는 지류하천 특성상 입지조건이 좋고 활용자원은 풍부하나 연계활용이 미흡한 것이었으며, 셋째는 시민들의 이용욕구 반영 부족과 단순화되고 획일화된 하천 이용행태로 분석되었다. 반면 서울시 주요 지류하천과 수변은 각각의 특성과 잠재력을 갖고 있어 다양한 수변 이용활성화 전략 수립이 가능할 것으로 분석되었다.
안양천은 넓고 잘 정돈된 고수부지와 풍부한 배후인구 및 유동인구, 연계 가능한 녹지 및 대형 공공시설이 다수 분포하고 있어 수변활성화 여건은 좋으나 수변의 매력을 드러낼 수 있는 마땅한 특색이 없기 때문에 고척돔 등 지역자원과 연계된 브랜딩화 및 지역거점을 활성화하는 전략이 필요할 것이라는 분석이 나왔다.
중랑천은 주요 지류하천 중 가장 많은 수변지역 배후인구와 유동인구를 지니고 있으며, 접근성이 우수하고, 인근에 많은 대학교와 산지 등 연계 가능한 자원이 풍부하다. 하지만 고수부지에 위치한 동부간선도로로 인한 이용 가능한 하천공간의 부족, 하천 주변 대규모 도시기반시설지 입지, 집객 및 유인시설의 부족으로 인해 수변 이용이 저해되고 있다. 따라서 동부간선도로 및 주변 대규모 기반시설의 입체복합화를 통해 수변 오픈스페이스를 확보하고 주변 캠퍼스타운을 거점으로 대학문화와 연계하여 수변 이용을 활성화하는 전략이 필요하다는 분석이 나왔다.
탄천은 수변지역 내 도로 및 기반시설 비율이 주요 지류하천 중 가장 높고, 배후인구와 유동인구가 적을 뿐만 아니라, 양재천이 합류되는 지점부터 상류구간은 생태경관 보전지역으로 설정되어 수변 접근 및 이용이 제한되어 있다. 하지만 탄천과 한강 합류부에 서울국제교류복합지구가 조성될 예정으로, 탄천 하류구간의 수변 이용 잠재력이 크고, 중상류구간은 생태경관보전지역 특성을 이용한 수변경관 감상, 생태교육, 체험 등 도심 속 생태거점으로의 활용가능성이 커, 고층고밀의 도시경관과 생태경관이 어우러지는 도심 속 수변으로의 이용활성화 전략이 적합할 것으로 분석되었다.
홍제천은 다른 주요 지류하천에 비해 하천폭과 고수부지폭이 1/5 수준으로 좁아 공간적으로 하천의 이용욕구를 충분히 반영하기 어렵고, 하천을 따라 내부순환도로 고가가 지나고 있어 투박한 교각과 내부순환도로와 연계된 복잡한 구조의 도로들로 인해 경관성이 떨어지며, 교통소음, 지저분한 주변 환경 등 하천의 이용환경이 열악한 실정이다. 하지만 우수한 접근 편의성, 많은 배후인구와 더불어 주변 상권과의 연계이용이 높고 수변지역 내 문화예술자원이 풍부하며, 중상류구간은 산지가 많은 지리적 특성으로 인해 경관이 우수하다. 홍제천 중하류구간은 풍부한 문화예술자원과 주변상권과의 연계를 통해 다양한 볼거리와 즐길 거리가 공존하는 공간조성, 중상류구간은 소규모 하천의 특성을 바탕으로 주변 산지 및 녹지와 연계한 수변녹지 친화 생활공간조성을 통한 수변 이용활성화 전략이 적합할 것이라는 분석이 나왔다.

서울의 하천, 다양한 일상 담아내는 감성공간으로 재편되어야

서울시는 고도의 도시화에 따라 도심지 지역구조가 복잡하게 분화되었고 이로 인해 기후, 교통, 주거, 행정, 산업 등에서 지역적 편차가 비교적 크게 나타나고 있다. 서울시민의 하천 이용특성과 수변 이용 희망사항도 지역에 따라 차이를 보이며 다양성을 드러내고 있다. 하지만 1970년대 치수 중심의 하천법 개정 이후 지금까지도 하천을 홍수 대응을 위한 공간으로만 인식하고 관리하다 보니, 하천에서 다양한 여가를 원하는 시민들의 수요를 충족시켜줄 수 있는 수변공간으로서의 하천 활용과 활성화 노력은 부족했던 것이 사실이다. 도시에서의 하천은 홍수를 방지하는 용도만이 아닌, 시민 삶의 질을 높이는 것을 넘어 도시의 매력까지 좌우하는 중심축으로 활용 가능하고, 활용되어야 한다. 이를 위해서는 치수(홍수에 대한) 안전이 확보되는 범위 안에서 하천과 수변공간을 서울시민들의 다양한 일상을 담아낼 수 있는 감성공간으로 재편하여 시민생활공간으로 활용될 수 있도록 해야 한다.

맞춤형 인력 수급, 창업 네트워크 활성화 등
서울시 미래 신산업 육성 4대 추진전략 필요

서울시 유망 신산업 5대 분야(인공지능, 로봇 등), 기술·정책적 현황 분석

서울시는 전체 산업 총산출액의 85%를 서비스업이 차지할 만큼 서비스 업종이 주력인 도시이다. 특히 서비스업 중에서도 지식기반서비스 업종의 총산출이 큰 폭으로 증가하는 상황이다. 이러한 산업환경을 고려할 때, 서울시의 미래 신산업 지원정책은 최근 유망할 것으로 점쳐지고 있는 신기술에 기반을 두되, 서비스업과의 관련성이 높은 분야에서 수립되어야 할 것이다. 이 연구는 지역적 특화도가 상대적으로 높고 경제적 파급력이 강하며 앞으로 빠르게 성장할 것으로 기대되는 5개 분야(인공지능, 바이오·헬스, 핀테크, 스마트모빌리티, 로봇)를 선정하여 서울시의 지원정책 수립방향을 모색하였다.
5개 분야별로 산업 현황을 파악해 본 결과, 먼저 인공지능은 민간 부문의 주도하에 사업화가 빠르게 진행되면서 고급 기술 업무를 담당할 인력의 확보가 가장 요구되는 상황이다. 특히 인공지능 기술이 여러 산업에 응용됨에 따라 중소기업을 중심으로 IT인력의 부족이 심각하다는 목소리가 높다. 바이오·헬스 분야는 기술의 수명주기가 길어 기술개발 전 단계에 걸친 지속적인 투자가 필요한 반면, 제품의 신뢰성 확보가 중요하여 기업, 병원, 연구소 등 다양한 유관 주체의 협력이 주요 관건이다. 핀테크에서는 디지털 기술을 바탕으로 이전에 없었던 새로운 금융서비스들이 출현하고 있는데, 그 과정에서 필연적으로 법·제도적 기준 충족이 요구되고 있다. 또한, 금융과 IT기술이 융합된 분야인 만큼, 금융 관련 법률, 보안 관련 기술 등 전문적인 컨설팅이 필요한 상황이다. 스마트모빌리티는 상용화에 앞서 제품의 유효성과 안전성을 확인할 수 있는 실증시험이 우선 필요하다. 새롭게 개발되는 제품이나 서비스는 도로 등 기존의 교통시스템을 이용해야 하므로 교통인프라의 구축과 관리를 담당하는 공공부문과의 협업이 필수적이다. 로봇은 아직 기술적 요구사항이 높고 중소기업 위주로 업계가 구성되어 있어 사업화가 상대적으로 더딘 편이지만, 서비스 로봇을 중심으로 한 수요가 증가하고 있다. 서비스를 제공하는 로봇은 인간과의 상호작용이 필수적이므로 개발된 제품을 실증하는 과정의 중요성이 강조되고 있다.

인프라·인력·투자지원 등에서 서울시 강점 활용한 신산업 육성전략 세워야

5대 분야별로 기존의 정책을 분석하기 위해 크게 기술개발, 인프라구축, 인력양성, 투자지원 및 기업육성, 기타정책으로 구분하여 중앙정부와 서울시의 과거 정책동향을 분석하였다. 분석 결과, 중앙정부는 5대 신산업의 모든 정책영역에 일정 수준 이상의 정책적 지원을 하고 있는 것으로 확인됐다. 서울시는 인공지능, 바이오·헬스, 핀테크 분야에 한해 인프라구축 위주로 지원정책을 추진하고 있다. 비록 신산업 분야 모두 기술개발이 가장 필수적인 발전 요건이지만, 지자체가 주력할 정책영역은 상용화 단계에 있는 지역 소재 기업에 직접적인 도움이 되는 정책이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 서울시는 인프라구축, 인력양성, 투자지원 및 기업육성에 정책적 역량을 집중할 필요가 있다. 분야별로 보면 인공지능, 바이오·헬스, 핀테크 분야는 기업 수요를 중심으로 기존의 정책적 지원을 일부 보완할 필요가 있다. 스마트모빌리티와 로봇 분야는 서울시가 새롭게 지원해야 할 영역이므로 서울시의 강점을 활용한 새로운 전략 설정이 필요하다. 
인프라구축 부문에서 서울시의 기존 지원은 주로 지원센터나 창업기업을 위한 공간제공 사업에 집중되었다. 하지만 신산업에서는 물리적 공간 이외에도 장비 및 데이터의 구축도 필요하므로 이를 위한 더 적극적인 공공부문의 역할을 모색할 필요가 있다. 인력양성 부문에서 서울시는 주로 기업을 대상으로 한 교육 프로그램을 추진하였다. 그러나 서울시는 기업 임직원 이외에도 대학생이나 취업 준비자 등 잠재 노동인구가 많아 이들에게도 교육의 수혜가 가능하게 해야 현재의 부족한 인력수급 상황을 개선할 수 있다. 기업육성과 지원 부문에서 서울시의 기존 정책은 주로 중소기업을 대상으로 공급자 중심의 지원을 추진했다고 할 수 있다. 하지만 서울시는 다양한 산·학·연 주체가 모여있고, 수요기업 및 최종 소비자도 많기 때문에 이들의 요구사항까지 아우를 수 있도록 유도함으로써 기업지원의 효과를 높일 수 있을 것이다. 

신사업 실증기회 제공, 융합형 신규서비스 유도 포함한 4가지 추진전략 도출

분석한 결과를 바탕으로, 5대 분야별 민간기업 협회의 의견을 수렴하고 분야별 산·학·연 전문가 그룹의 인터뷰 내용도 고려하여 서울시에 우선 요구되는 신산업 육성방안을 제안하였다. 제안된 추진전략은 ① 맞춤형 인력수급, ② 창업 네트워크 활성화, ③ 신사업 실증기회 제공, ④ 융합형 신규서비스 유도의 네 가지로 요약된다.

첫 번째 ‘맞춤형 인력 수급’은 5대 분야 민간기업 측에서 가장 어려움을 호소하는 부분을 반영한 것이다. 특히 교육 참여생이 현장의 실무형 문제를 해결하는 과정으로 학슴을 유도하는 산업 연계형 교육 프로그램의 호응이 좋음을 고려해 서울시도 유사한 형태의 교육 프로그램을 운영하거나 지원할 수 있을 것이다. 또한, IT 분야의 고급인력이 서울지역에 상주할 수 있도록 우수인력 유치 목적의 장학 및 거주지원 사업을 추진하는 것도 좋은 방법이 될 것으로 제안한다.
두 번째 ‘창업 네트워크 활성화’는 신규 기업이 창업하기에 좋은 생태계 환경을 조성하기 위한 것이다. 철저한 임상데이터가 요구되는 바이오·헬스 분야는 연구결과의 임상검증과 사업화 과정에서 산·학·연·병 주체 간 협력이 원활히 이루어지도록 유도할 필요가 있다. 핀테크와 같이 새로운 영역 간 융합이 이루어지는 환경에서는 법률서비스나 투자지원 서비스, 보안 등 특정 기술에 대한 컨설팅 등 전문적인 서비스가 제공될 수 있도록 지원하는 정책도 필요하다. 
세 번째 ‘신사업 실증기회 제공’은 수요자가 많은 서울시의 강점을 활용하면서도 신기술 사업화의 관건이 되는 부분을 지원하기 위한 것이다. 스마트모빌리티나 로봇과 같이 새로운 제품의 출시가 필요한 산업들은 실제 운용환경에서의 트랙 레코드 확보가 꼭 필요한데, 서울시에서 법·제도적 기준을 유연하게 적용할 수 있는 실증공간을 마련해준다면 기업 입장에서 큰 도움이 된다. 한편, 공공데이터를 활용할 수 있도록 하는 것도 중요하다. 기존에는 단순한 정보공개 수준에만 그쳤다면, 앞으로는 공공부문에서 능동적으로 신규서비스를 제안하고 이를 민간기업과 함께 해결하는 등 개방형 혁신을 적극적으로 추진하는 것이 바람직하다. 
네 번째 ‘융합형 신규서비스 유도’는 새로운 수요를 발굴해 사업화를 확산 및 다변화하기 위한 것이다. 교육, 안전, 보건 등 공공부문에서 신사업을 활용할 수 있는 신규수요를 창출하고, 개발된 제품을 공공조달로 연계한다면 수요 측면의 불확실성과 사업화 실패 위험을 완화하는 효과가 있을 것으로 기대된다. 또한 제조업이나 컨텐츠업 등 서울시의 기존 주요 산업의 디지털 전환을 지원하는 방안도 제안한다. 이러한 정책을 통해 신기술이 기존산업과 시너지 효과를 낸다면 신규서비스 창출로 이어져 신산업 육성의 효과가 극대화될 것이다. 

세부 실행과제 수립하고 중앙정부 정책·사업의 지역적 파급효과 극대화 필요

제안된 추진전략 중 일부는 아직 서울시의 시책 사업이 없거나 미미한 상황으로, 실행을 위해서는 신규사업이 추진되어야 할 것이다. 앞으로 교통, 제도 등 유관 부서와 협업하여 실행과제 수립이 후속되어야 할 필요가 있다. 한편 언급된 5대 신산업은 모두 중앙정부의 연구개발 추진전략과도 관련성이 높다. 결국 연구개발을 통한 기술력 향상이 성공적인 산업화의 주요 요소 중 하나이므로, 중앙정부의 추진정책을 면밀히 살펴 실증사업을 지역으로 유치하는 등 서울시로의 영향력을 극대화할 수 있는 방안을 지속적으로 강구해야 한다.

도시재생구역 신축·리모델링 시 법정 주차대수 확보 어려움

도시재생지역은 도로가 좁아 차량 진입이 어렵고 필지의 접도 조건이 불량한 경우가 많아 신축 및 리모델링 등의 건축행위 시 필지 내 법정주차대수를 확보할 수 없는 필지가 대다수이다. 실제로 재생사업이 진행된 이후 신축 발생량 및 노후건축물 현황에 큰 변동이 없어 도시재생사업의 목적인 ‘도시의 자생적 성장기반 확충’을 달성하기 위해서는 제도개선 및 보완이 필요하다.

부설주차장 설치 힘들면 공영주차장에 주차면수 확보 필요

도시재생지역은 주차수급률이 낮고 불법주차율이 높아 건축물의 법정주차대수를 완화하는 것은 어렵다. 현행 법정주차대수 확보기준은 유지하되 신축 및 리모델링 시 필지여건 때문에 부설주차장을 설치하지 못하는 경우에 한하여 부설주차장을 대체할 수 있는 공영주차장 확보가 필요하다.

공영주차장 원활한 공급 위해 다양한 제도 개선방안 제시

재생지역 내 공영주차장의 원활한 공급을 위해서는 주차장공급계획, 재원조달, 시설운영 측면에서 제도개선이 필요하다. 우선, 도시재생활성화계획에 주차장공급계획 수립을 의무화하고 부지확보에 대한 주민합의를 유도할 필요가 있다. 주차장 건설을 위해 시의 지원을 확대하고 협력사업, 위탁개발사업 등을 활용하는 등 재원도 다각화해야 한다. 마지막으로 도시재생사업의 지속성 확보를 위해 협동조합형 지역재생기업(CRC)이 주차장 및 복합시설의 운영으로 발생하는 수익을 관리하고 지역에 환원하는 체계가 구축되어야 한다.

중국 소비구조 전환, 사회경제적 변화 맞춰 서울시, 대중국 소비시장 전략 수립해야

중국 도시주민, 소비지출 증가와 함께 소비구조는 ‘발전형’·‘향유형’으로 전환

중국은 급격한 경제성장과 중국 정부의 내수 중심 경제발전 정책 등으로 인해 도시주민의 소비지출이 증가하고 있으며, 이와 함께 소비구조의 ‘질적 고도화’가 이루어지고 있다. 생리적 욕구 만족을 위한 ‘생존형’ 소비항목의 절대적 지출이 여전히 높지만, 더 나은 삶을 위한 재생산에 투자하는 ‘발전형’ 소비와 자아 만족을 위한 ‘향유형’ 소비를 위한 지출이 큰 폭으로 증가하고 있다. 
2019년 기준, ‘생존형’ 소비항목인 ‘식품(담배, 술)’과 ‘주거’ 지출 모두 전체 소비지출의 20.0% 이상을 차지하고 있으며, 두 소비항목의 합은 약 51.8%에 이른다. 하지만, 1985년 대비 2019년 기준으로 ‘발전형’ 소비항목인 ‘교통·통신’(약 255.0배)과 ‘의료·보건’(약 136.7배)의 지출이 큰 폭으로 증가한 것을 알 수 있다. 이와 함께, ‘향유형’ 소비항목인 ‘생활용품 및 서비스’(약 29.2배)와 ‘교육·문화·오락’(60.5배)의 지출 증가 폭 역시 ‘주거’(약 210.6배)를 제외하고 ‘생존형’ 소비항목보다 더 큰 것을 알 수 있다. 
중국 소비구조의 질적 고도화는 전체 소비 중 ‘서비스형’과 ‘비기본’ 지출 비중이 높아지고 있는 것에서도 확인할 수 있다. 2009년 대비 2016년 ‘서비스형’ 소비는 33.08%에서 46.31%로 늘어났고, ‘비기본’ 소비 비중 역시 19.00%에서 22.18%로 증가하였다. 

소득수준 상승과 함께 소비도 증가, ‘발전형’과 ‘향유형’ 소비항목의 상관관계 높아 

중국 소비시장도 ‘소득수준 향상 – 소비 증가’의 일반적 특징을 보이고 있다. 2020년 기준, 중국 도시주민 1인당 가처분소득은 43,833.8위안으로 1985년 대비 약 59.3배 증가하였고, 우상향 흐름을 나타내고 있다. 이러한 소득수준 향상은 중국 소비구조의 질적 고도화를 촉진시키고 있는데, 2002~2020년 기간의 도시주민 1인당 가처분소득과 8개 소비항목 간에 모두 높은 상관관계가 나타났다. 그중, ‘발전형’과 ‘향유형’ 소비항목들은 모두 98.0~99.0%의 높은 상관성을 보였다. 한편, 소득수준 향상과 소비항목 간의 상관관계는 2013년 시진핑 집권 시기에 들어 다소 상이한 결과를 보이는데, ‘의류’는 유의미한 상관관계를 보이지 않았고, ‘교육·문화·오락’은 정도가 낮아졌다. ‘의류’ 같은 경우는 단순히 소비구조의 전환이 소비 감소를 가져왔다기보다는 패션에 대한 인식 전환의 결과로 보는 것이 타당하다. ‘교육·문화·오락’은 코로나19의 영향을 상대적으로 더 받은 결과라고 할 수 있다. 이상의 소득수준과 소비구조의 질적 고도화 간의 높은 상관관계는 소득별 가정의 소비지출 특징에서도 재차 확인할 수 있다. 2009년 대비 2016년 기준 소득 20.0% 이상 가정은 ‘서비스형’ 소비와 ‘비기본’ 소비 비중이 모두 높아진 반면, 소득 하위 20.0% 가정은 ‘비기본’ 소비 비중이 큰 폭으로 감소(-351.91%)한 것으로 나타났다. 

중국 소비구조, 인구구조와 상관관계 높아…도시인구·고령인구 주력 소비층으로 등장

중국 소비구조의 전환은 ① 인구 증가율 하락과 학력 상승, ② 성비 불균형 해소와 가구 규모 축소, ③ 유소년화와 고령화, ④ 유동 인구의 양극화 등 인구구조 변화와 높은 상관관계를 보이고 있다. 도시인구(약 63.9%)와 고령인구(약 13.5%)의 증가는 소비구조의 질적 고도화를 촉진시키는 주요 변수로 작용하고 있고, 증가 추세에 있는 유소년층(약 17.9%)과 1인 가구(약 25.4%)는 잠재적 주력 소비층으로 부각되고 있다. 단, ‘발전형’과 ‘향유형’ 소비 형태로의 전환은 단순한 인구 증가의 결과가 아닌 교육 수준 향상에 따른 ‘인재 순익효과’(人才红利效应)의 결과라고 할 수 있다. 
도시인구의 증가는 모든 소비항목과 높은 상관관계를 나타냈다. 그중에서도 ‘발전형’과 ‘향유형’ 소비항목 모두와 95.0% 이상의 상관성을 보이는 등 소비구조의 전환을 촉진시키는 주요 변수로 작용하고 있다. 실제로 도시 가정은 ‘비기본’ 소비가 감소한 농촌 가정과 달리, 2009년 대비 2016년 ‘서비스형’ 소비와 ‘비기본’ 소비 비중 모두 증가한 것으로 나타났다. 고령인구는 소비구조의 질적 고도화를 이끄는 핵심 소비 주체이자 더 큰 잠재력을 가진 계층으로 등장하였다. 노년층의 증가는 필연적으로 ‘의료·보건’ 소비항목 지출 증가로 이어지고 있는데, 소비유형이 ‘기본형’에서 점차 ‘발전형’으로 고도화되면서 ‘생활용품 및 서비스’ 항목과의 상관관계도 높게 나타났다.

서울시, 사회적경제기업의 규모화 추진
민간주도 사회적경제생태계 구축도 필요

서울시 사회적경제1.0·2.0 정책성과 분석해 향후 정책방향 제안 필요

2012년 4월 사회적경제 종합지원계획(사회적경제1.0, 2012~2018년) 수립으로 시작된 서울시 사회적경제1.0과 2.0은 기존 직접지원 중심 사회적경제정책을 사회적경제 생태계 조성이라는 간접지원 방식으로 전환하였으며 지속가능한 사회적경제생태계 구축을 핵심 정책목표로 삼았다. 새롭게 구성된 서울시 사회적경제정책은 직접적 재정지원을 넘어선 생태계 조성, 서울시사회적경제지원센터와 자치구 사회적경제통합지원센터 등 중간조직을 활용한 네트워크 형성과 세부사업 추진이라는 특징을 지닌다. 서울시 사회적경제 지원정책을 사회적경제기업의 직접적 지원 중심에서 사회적경제 생태계 조성의 간접적 지원으로 전환한 지 올해로 10여 년이 지났다. 서울시 사회적경제1.0과 2.0을 거치며 궁극적 정책목표인 사회적경제기업의 양적·질적 성장과 지속순환경제 및 지속가능한 생태계 조성이 어느 정도 이루어졌는지, 현 사회적경제 지원정책과 추진체계가 적실한지 검토가 필요한 시점이다. 
이 연구는 2012년 이후 현재까지 시행 중인 서울시 사회적경제정책(사회적경제1.0, 2.0)을 검토하고 정책성과를 분석하여 앞으로 서울시 사회적경제 활성화 추진계획(사회적경제3.0) 수립을 위한 기초자료(evidence)를 제공하고 정책방향을 제안하고자 한다. 세부적으로 사회적경제1.0과 사회적경제2.0의 정책목표와 정책수단(주요 정책사업 유형)의 적정성과 목표-수단 간 정합성을 분석하고, 2012년부터 현재까지 공개된 서울시 ‘사회적경제 지원계획’과 사회적경제담당관 예산서를 중심으로 서울시 사회적경제정책을 분석하여 사회적경제정책의 투입요소를 검토한다. 이와 같이 서울시 사회적경제정책의 내용과 구조를 검토한 후 사회적경제정책의 전체적 성과를 정책목표 달성 관점에서 분석·평가한다. 최종적으로는 서울시 사회적경제 지원정책 분석과 정책성과 측정 및 의견수렴(전문가 델파이조사)을 바탕으로 앞으로 수립할 서울시 사회적경제 기본계획(사회적경제3.0)의 기본방향을 제시하고자 한다.

서울시 사회적경제1.0·2.0 성과분석: 목표 연계성 부족 등 시사점 도출

서울시 사회적경제1.0과 2.0의 목표체계도와 세부사업과 예산을 분석한 결과, 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 사회적경제1.0과 2.0은 성과 수준(outcome level)을 고려하지 않고 전략목표를 설정하였으며 중장기적으로 달성해야 할 성과를 측정가능한 형태로 제시하지 않고 있다. 전략목표는 포괄성과 함께 결과지향성과 목표달성 여부 확인가능성을 가져야 한다. 하지만 대부분의 전략목표가 정책이 궁극적으로 달성하고자 하는 상태를 기술하고 있지 않다. 대신에 사회적경제와 관련된 활동이나 투입과 같은 과정단계에 관련된 내용을 전략목표로 제시하고 있다. 즉, 결과지향성과 목표달성 여부 확인성 측면에서 부족한 측면이 있다. 
둘째, 사회적경제1.0과 2.0의 세부사업을 분석한 결과에 따르면, 전략목표의 변화가 있는데도 불구하고 세부사업의 내역과 구성은 비슷하다. 예를 들어, 사회적경제1.0에서는 ‘성장단계별 사회적경제조직 맞춤형 지원’, 2.0에서는 ‘지속가능한 생태계 기반 강화’라고 표현하였지만, 세부사업을 보면 사회적기업 사업개발비, 일자리창출 명목으로 유사한 세부사업을 집행하였다. 사회적경제1.0과 2.0의 정책지향점이 달라지거나, 단계별 발전경로를 고려하여 1단계의 정책목표와 2단계의 정책목표가 달라져야 한다. 하지만 실제 세부사업을 보면 1기와 2기 모두 사회적경제기업을 직접 지원하는 사업이 주를 이루는 것으로 보인다. 
셋째, 사회적경제1.0과 2.0의 목표체계도를 보면 정책수단이 정책목표 달성을 목적으로 구조화·체계화되어 있지 않고 모두 혼합되어 있다. 그 결과, 각 정책수단과 정책목표 간 연계성과 조응성이 매우 느슨한 실정이다. 실제로 사회적경제정책을 구조적으로 검토하기 위해 논리모형 분석 및 인과관계 지도 분석을 시도하였지만, 투입(input)-활동(activity)-산출(output)-성과(outcome) 요소의 도출과 분석이 불가능하였다. 즉, 정책목표 달성 여부에 대한 결과지향적 성과관리와 정책설계 및 집행에 대한 과정중심 성과관리 모두 어렵다고 할 수 있다.
넷째, 사회적경제1.0과 2.0의 목표 연계성이 부족하였으며, 목표 간 차이가 분명하지 않았다. 사회적경제1.0의 목표는 사회적경제 인프라 구축, 사회적경제 조직 육성이 중점적 정책방향이었다면, 2.0의 목표는 사회적경제정책의 정책적 정당성(legitimacy) 확보를 위해 시민참여, 수혜자 편익을 강조하는 정책목표가 포함되어 있었다. 하지만 사회적경제 생태계가 충분하게 구축되지 않은 상황에서 사회적경제의 시민체감도를 높이는 정책목표가 기존 정책과 그 성과에 어떤 영향을 미칠 것인지에 대한 충분한 고민이 부족했던 것으로 보인다. 

서울시, 계절관리제 시행 후 초미세먼지 감소
법제도 개선·첨단장비 활용 등으로 효과 강화

서울시, 기존 핵심대책에 강화·확대 더해 3차 미세먼지 계절관리제 시행 

서울시는 2021년 12월부터 2022년 3월까지 3차 미세먼지 계절관리 대책으로 수송(자동차), 난방(연료연소), 사업장 분야의 배출량을 줄이기 위한 기존 핵심대책을 강화해 추진했다. 더불어 대기오염물질 상시감시체계를 구축해 배출사업장 관리를 강화하고, 시민건강 보호를 위한 노출저감 대책도 확대했다.
서울시 계절관리제의 핵심대책인 5등급 차량 운행제한은 3차 기간에 수도권 3개 시·도가 단속기준을 단일화해 추진했다. 가정용 친환경보일러는 당초 목표(8만 대)보다 많은 10만 2,402대를 보급했다. 공사장 등 비산먼지발생사업장에 대해서는 자치구와 시민참여감시단이 참여하는 전수점검 외, 분진청소차 확보, 간이측정기를 설치해 관리하는 ‘친환경공사장’ 시범운영, 환경영향평가 대상 사업장의 친환경 건설기계 사용 의무화 등을 추진했다. 
신규 대책으로 대기오염배출사업장에 IoT 기반 측정 장비를 설치해 배출원 상시감시체계를 도입하고 자치구의 현장점검과 연계해 단속의 효율성을 높였다. 노출저감 분야에서는 지하철 역사와 전동차에 공기질 개선장치를 추가 설치해 지하철 공기질 관리를 강화했다. 

미세먼지 계절관리제 시행 후 서울시 초미세먼지 농도 3년 연속 감소

3차 계절관리제 기간 초미세먼지 농도는 25㎍/㎥로 시행 전 동일 기간 대비 약 30% 감소했고, 시행 전, 1차, 2차 기간을 포함하는 최근 3년 평균과 비교하면 약 22% 감소했다. 
미세먼지 ‘좋음(15㎍/㎥ 이하) 일수’도 시행 전 11일에서 3차 기간에는 38일로 약 3배 이상 증가했다. ‘나쁨 일수(35㎍/㎥ 초과)’는 17일, ‘고농도 일수(50㎍/㎥ 초과)’는 15일로 각각 40%, 71% 감소해 겨울철 빈번하던 고농도 현상이 줄면서 전반적으로 대기질이 좋아졌다.

겨울철 서울시 미세먼지 농도 개선에 휘발성유기화합물(VOC) 배출관리도 필요

베이징, 서울 등 동북아 대도시 지역은 겨울철 질소산화물(NOx) 배출이 많고, 초미세먼지 중 2차 생성(황산염, 질산염, 암모늄염 등 무기성분(SIA)과 유기성분(SOA))의 비율이 높으며, 특히 고농도 발생시 질산암모늄의 비중이 증가한다. 최근 다수의 연구는 겨울철 동북아 도시지역에서 미세먼지 무기성분의 2차 생성을 억제하기 위해서는 NOx, 황산화물(SOx), 암모니아(NH3) 등 해당 전구물질뿐 아니라 2차 반응을 촉진하는 산화제(오존 등) 관리가 필요하고, 이를 위해 휘발성유기화합물(VOC) 배출관리가 중요하다고 밝혔다. 즉, 겨울철 PM2.5의 추가적인 개선을 위해 NOx, SOx, NH3 배출관리뿐 아니라 VOC 배출관리도 필요하다는 의미이다. VOC 배출관리는 오존 등 산화제 감소를 통한 2차 생성 미세먼지(황산염, 질산염, SOA) 저감 효과뿐 아니라 SOA 생성의 전구물질을 줄이는 효과도 있어 전반적인 PM2.5 농도 개선으로 이어질 수 있다. 
서울 대상의 VOC 선행연구들은 서울의 주요한 VOC 배출원이 유기용제와 자동차 연소임을 보여준다. 또한, 겨울철에는 서울 인접 지역에서 서울에 미치는 VOC 배출 영향이 다른 계절보다 커지는 것으로 조사됐다. 이에 효과적인 겨울철 PM2.5 개선을 위해서는 서울뿐 아니라 수도권 차원에서 자동차 연소와 유기용제의 VOC 배출관리가 중요하다. 

서울시민 59% “계절관리제 인지”… 5등급 차량 운행제한 인지도는 71% 

서울시민 1,000명을 대상으로 3차 미세먼지 계절관리제 인식을 조사했다. 미세먼지 계절관리제를 알고 있다는 응답은 59%였고, 세부대책별로는 ‘5등급 차량 운행제한’에 대한 인지도가 71%로 가장 높았다. 응답자의 45%가 계절관리제 기간의 서울시 미세먼지 상황이 과거 같은 기간 대비 ‘좋아졌다’고 인식했고, ‘나빠졌다’는 응답은 17%였다. 3차 미세먼지 계절관리제 기간에 대기질이 개선된 원인을 중국의 영향 감소로 보는 응답이 39%로 가장 높았고, 미세먼지 계절관리제의 효과로 보는 응답은 20%였다. 
서울시민은 ‘대기오염물질 배출사업장 집중 관리’, ‘공사장 비산먼지 관리감독 강화’, ‘미세먼지집중관리구역 관리 강화’, ‘지하철 공기질 관리 강화’, ‘서울시 전역 5등급 차량 운행 제한’ 대책의 예상 효과를 높게 평가했다. 운행제한을 4등급 차량까지 확대하는 것에는 60%가 찬성했다. 4차 미세먼지 계절관리제 대책별 향후 참여 의향을 보면, 3차 기간의 대책별 참여도보다 모두 상승했다. 서울시 미세먼지 계절관리제의 매년 시행에는 찬성 78%, 반대 3%로 조사돼, 미세먼지 계절관리제에 대해 시민들이 긍정적으로 인식하고 있음을 확인할 수 있다.

자율주행 시대 대비 서울 도시변화 예측하고
도시교통·공간의 체계적인 대응방향 마련해야

자율주행이 가져올 변화, 교통에 국한되지 않고 도시환경 전반에 미칠 것 

서울시는 2021년 11월 「서울 자율주행 비전 2030」을 발표하며 자율주행 도시 서울의 미래상으로 ‘모든 시민이 차별 없이 이동의 자유를 보장받는 도시’, ‘보행 중심으로 공간이 재창출되는 도시’ 등을 제시하였다. 자율주행은 교통사고와 도로 혼잡을 감소시켜 도시교통을 획기적으로 개선할 수 있을 것으로 기대를 받고 있을 뿐만 아니라, 교통수단 선택의 기준, 이동에 대한 시민의 가치관, 토지이용 및 건축계획 등 전반적인 도시환경을 변화시킬 것으로 전망된다. 이 연구에서는 자율주행이 가져올 미래 서울의 변화를 도시환경 관점에서 종합적으로 전망하고 자율주행 시대를 준비하는 서울의 대응방향을 제시하였다.

자율주행 시대에는 도로·주차장 등 교통인프라 용량이 크게 증가할 전망 

자율주행 시대의 도시 변화를 전망하는 기존 연구에서는 도로나 주차장과 같은 교통인프라의 용량이 크게 증가하여 현재 자동차를 위해 사용되는 공간이 다른 용도로 전환될 것으로 예상하고 있다. 미시적 시뮬레이션으로 자율주행이 도로용량에 미치는 영향을 추정한 연구 결과에서는 고속도로 등 연속류 도로의 용량이 2배 가까이 증가하고 신호교차로의 영향을 받는 도심의 단속류 도로용량도 약 30% 증가하는 것으로 나타났다. 또한 자율주행으로 증가하는 도로용량을 실제 도시에 적용한 연구에서는 기존 도로 공간의 10~20%를 다른 용도로 전환할 수 있을 것으로 제시하고 있다. 
한편, 자율주행으로 무인주차가 실현되면 주차장 내 사람을 위한 공간이 감소하여 밀집주차가 가능해지고, 이에 따라 주차장 용량도 크게 증가할 것으로 예상되고 있다. 특히 도시의 교통체계가 주차수요를 유발하지 않는 ‘공유교통’으로 전환되면, 기존 주차공간의 90% 이상이 다른 용도로 전환될 수 있을 것이라는 전망도 제기되고 있다.

자율주행 도입 시 승용차 이용 증가 가능성 높아…통행행태 변화에 대비해야 

하지만 자율주행 시대의 변화를 올바로 전망하기 위해서는 교통인프라의 변화뿐 아니라 이를 이용하는 시민들의 통행행태 변화도 고려해야 한다. 우선, 자율주행이 도입되면 승용차를 이용하는 수요가 증가할 것으로 전망된다. 자율주행 기술을 통해 승용차의 안전성과 쾌적성이 향상되면, 자율주행 승용차를 선택할 확률이 증가하기 때문이다. 또한, 자율주행으로 이동 시간에 운전 대신 휴식을 취하거나 업무를 보는 것이 가능해지면 서울로 진출입하는 광역교통의 양과 이동 범위도 늘어날 것으로 예상된다. 수도권 시민을 대상으로 한 설문조사 결과에서도 현재 대중교통 이용자의 절반 정도가 대중교통보다 자율주행 자동차 이용을 더 선호하는 것으로 분석되었다. 또한 자율주행 기술은 운전면허의 유무, 연령 등 승용차 이용에 대한 제약과 부담감을 낮춰 현재에는 발생하지 않는 새로운 추가 통행을 발생시킬 수 있다. 자율주행이 발생시키는 추가 통행은 국외의 사례실험을 통해 제기되었으며, 이 연구에서 수행한 수도권 시민 대상 설문조사에서도 확인되었다. 이처럼 자율주행 시대에는 도로의 통행수요가 현재보다 크게 증가할 수 있기 때문에 이에 대한 대응방안 마련이 필요하다.

자율주행으로 대도시 서울의 도로공간이 획기적으로 전환되기는 어려워

자율주행으로 인한 도로용량과 이용수요 변화를 종합적으로 고려하여 자율주행 시대 서울의 도로공간 전환 가능성을 분석하였다. 현재와 같은 교통수요와 서비스 수준 유지를 가정하는 경우, 편도 3차로 이상의 연속류 도로에서 한 개 차로 축소가 가능할 것으로 분석되었는데, 이는 올림픽대로, 강변북로 등 서울도시고속도로 전체 구간의 78.2%에 해당한다. 하지만, 자율주행 전용도로(차로)의 단계적 도입, 활용이 어려운 부지 형태, 주변 토지이용 현황 등을 고려하였을 때 도시고속도로의 실질적인 공간 전환 효과는 크지 않을 것으로 예상할 수 있다. 한편, 도심의 단속류 도로는 교통수요의 변화가 없는 경우 편도 5차로 이상 도로에서 공간 전환을 고려할 수 있는 것으로 나타났다. 하지만 편도 5차로 이상 도로는 서울 전체 도심 도로 연장의 1% 미만에 불과하여 실질적인 전환효과는 미미할 것으로 예상할 수 있다. 또한, 향후 자율주행으로 인한 승용차 이용 증가, 현재 서울 도로의 낮은 서비스 수준 등을 고려하면, 자율주행으로 인해 대도시 서울의 도로공간이 획기적으로 전환되기는 어려울 것으로 전망할 수 있다.

자율주행이 가져올 교통 이용행태 변화에 맞는 도로 운영방안 구상 필요 

자율주행으로 변화될 교통 이용행태에 적합한 도로공간의 새로운 운영방안을 마련해야 한다. 자율주행 자동차 이용자는 주차장까지 이동하지 않고 목적지 주변에서 승하차할 것으로 예상되므로 가로변 차로에 자율주행 자동차의 주정차를 위한 공간을 마련해야 한다. 최근 ‘Flex Zone’이라는 이름으로 제안되고 있는 이 공간은, 자율주행 자동차뿐만 아니라 대중교통, 자전거 및 PM 등 다양한 수단이 공유할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 도로의 시간대별 주요 활동을 정의하여 가변적으로 우선순위를 배정한다면, 도로의 운영효율은 더욱 증가할 것이다. 한편, 자율주행 시대의 대중교통은 수요응답형 공유교통으로 전환될 것이 예상되기 때문에, 대중교통 시설도 도로 위계와 기능에 따라 변화해야 한다. 통행량이 많은 간선 도로에서는 스마트 쉘터와 같은 고정식 시설의 설치가 가능하지만, 수요가 불규칙적으로 발생하는 지선 도로에서는 대중교통 정류장이 특정한 지점에 제한받지 않고 수요에 따라 유연하게 대응할 수 있는 공간 확보가 필요할 것이다. 또한 센서기반으로 운영되는 자율주행 자동차의 특성을 고려하여 향후에는 도로의 불확실성을 유발할 수 있는 조경 등의 요소들도 입체적 공간범위 안에서 관리할 필요성이 있다. 

자율주행 시대에는 주차공간도 변화…기능전환·매각 등 다양한 활용 가능  

자율주행으로 주차 용량이 증가하고 대중교통(공유교통) 활성화로 주차수요 감소가 실현될 경우에는 일부 주차공간의 용도 및 기능 전환이 가능할 것으로 예상된다. 특히, 주차 용량 증대는 부설주차장이 집중되어 있는 3도심 지역에서 크게 나타날 것으로 분석되어, 향후 도심 주차공간의 변화가 크게 일어날 것으로 예상할 수 있다. 이 연구에서는 도심의 주차수요를 용량이 증가한 부설주차장에 집중시키고, 기존의 노상·노외 주차장을 자율주행 자동차의 승하차 공간 등 다른 기능으로 전환하거나, 매각 후 재원 확보에 활용하는 방안 등을 제안하였다. 한편, 민간 소유가 대부분인 부설주차장의 개방과 공유를 유도하기 위해서는 잉여 주차공간의 용도전환 등 인센티브 제공을 구상할 필요가 있다. 주차 공간이 부족한 주거지에서는 지속적인 주차공간 확보가 필요하다. 이때에는 도심 주차장의 용도 전환으로 발생한 재원을 활용할 수 있으며, 자율주행으로 인한 용량증대 효과를 극대화하기 위해 대규모 공동주차장을 확보하는 것이 유리할 것으로 예상된다. 한편, 자율주행 기반의 공유차량은 수요가 적은 야간 시간의 주차를 위해 기존의 ‘차고지’와 같은 공간 확보가 필요한데, 이용수요가 낮은 야간의 도심 부설주차장을 활용하면 공간적 효율성을 확보할 수 있을 것으로 기대된다. 

자율주행 혜택 시민 모두가 함께 누릴 수 있도록 도시교통체계 개편해야 

승용차 이용 증가 등 자율주행 도입 시 예상되는 문제점에 대한 적절한 대응방안을 마련하지 못한다면, 서울의 교통은 더욱 극심한 혼잡을 겪을 것으로 예상된다. 따라서, 자율주행으로 인한 혜택을 시민 모두가 함께 누릴 수 있도록 도시교통체계를 개편해야 하며, 이에 적합한 목표설정과 실행이 필요하다. 서울 시민을 대상으로 자율주행 시대의 서울 도시교통개편 방향을 조사한 결과, ‘사회적 비용 최적화를 위해 자율주행 기술을 이용한 대중교통 기능 고도화’가 40.6%로 가장 높게 나타났다. 이러한 결과는 자율주행의 장점이 개인 승용차가 아닌 공공 대중교통에 더욱 집중되어야 함을 의미한다. 즉, 자율주행 기술을 반영하여 대중교통 차량을 소형화 및 다변화시키고, 수용대응형 체계를 도입하여 서비스 수준을 향상시켜야 한다. 특히, 향후 자율주행 기술로 인한 인건비 감소 등을 고려할 때 큰 폭의 요금인하, 또는 무료 대중교통체계의 도입도 고려할 수 있을 것이다. 

자율주행 시대 진정한 스마트도시 구현 위해 교통·도시 통합 논의 ‘필수’  

대도시 서울에서는 자율주행 시대에 예상되는 문제점을 물리적 인프라 관점으로만 해결하는 것이 불가능하기 때문에 자율주행 자동차의 특성을 반영하는 새로운 교통운영방안의 도입이 필요하다. 자율주행 자동차의 잦은 주정차를 방지하기 위해서는, 도로상의 ‘주정차 금지’ 구역을 설정하고 이를 법·제도를 통해 자율주행 운행 알고리즘에 반영하여 이용자가 임의로 주정차 금지구역을 위반하지 않도록 한다. 자율주행의 장점이라고도 할 수 있는 공차(empty vehicle) 주행과 중앙 집중식 개별차량 관제(control)에 대해서도 개인과 사회 최적화 관점에서 합리적인 논의를 시작해야 한다.
무엇보다 자율주행의 영향을 도시계획 및 건축의 영역까지 확장하여야 한다. 이 연구에서는 자율주행으로 인한 변화와 이를 수용하기 위한 도시공간의 변화 방향을 지역 단위, 블록 및 지구 단위, 개별 건축물 단위로 구분하여 제시하였다. 향후 교통, 도시, 건축 등 다양한 분야의 기능을 포괄하는 통합조직을 구성하여 미래 자율주행 도시 서울의 바람직한 발전 방향을 설정하고, 자율주행의 부작용을 최소화하고 혜택을 극대화하기 위한 선제적 대응방안을 수행한다면, 자율주행을 통해 현재의 도시문제를 해결하는 진정한 스마트도시 서울을 실현할 수 있을 것으로 기대된다. 

주택개량, 주택 수명향상·가격안정에 효과
명확한 목표설정과 체계적 정책 마련

주택개량, 주택 수명 늘리고 가격안정에 효과 있어…“정책 실효성 높여야” 

2030년부터 인구수와 가구수는 감소할 전망이지만 1인가구 및 노인가구는 증가하여 주택수요의 추세적 감소가 예상된다. 최근 주택가격 급등, 기준금리 상승 등에 따라 중산층도 주택구입에 부담을 느끼는 상황이다. 중산층을 대상으로 부담가능한 가격대의 주택을 대량으로 공급하는 정책 및 모델은 장기적으로 수정이 불가피하다. 노후주택의 철거 및 재정비를 통한 주택공급은 주택가격(임대료) 상승, 저소득층 주거불안 등의 문제를 초래한다. 따라서 주택개량 및 리모델링을 통한 주택의 유효활용성과 지속가능성을 증대시킬 필요가 있다.
주택개량 및 리모델링은 주택시장에 양질의 주택을 공급하는 수단 중 하나이다. 선진국에 비해, 우리나라는 주택개량정책이 발달하지 못한 편이다. 주택개량정책은 저소득층을 위한 복지정책으로 인식되어 정책중요도 및 관심도가 낮고, 비체계적으로 시행되어 왔다. 이론적으로 주택개량은 주택구입의 선택폭을 넓히고, 가구의 주택취득비용을 낮추며, 장기적으로 주택재고 관리와 주택가격 안정에도 기여하는 효과가 있다. 2015년 ｢주거기본법｣을 제정하면서, 노후주택 개량 등을 통한 기존주택 거주가구의 주거수준 향상을 주택정책의 기본원칙으로 규정하였다. 하지만 주택개량정책은 여전히 주택건설 촉진, 임대주택 공급에 비해 미미한 수준으로 다루어지고 있다.
서울시는 10년 넘게 자체예산을 이용하여 시공지원형 주택개량 프로그램인 희망의 집수리사업(주거안심지원반)과 가꿈주택사업(주거환경개선과)을 시행하고 있다. 그러나 정책적 목표가 부족하고, 운영 측면에서 비체계적이다. 성능･품질 향상에 대한 정책적 지향성이 부족하고, 적절한 주거환경 조성을 위한 사업시행 및 효과도 미흡하다. 이 연구는 현재 서울시가 시행 중인 시공지원형 주택개량사업의 실태를 파악하고, 주택개량의 실효성과 효과성을 높이기 위해 제도 및 운영상의 개선방안을 모색하는 데 목적이 있다.

주택개량 정책은 ‘노후화 대응’ ‘주택적응’ 등 명확한 목표･방향 아래 추진 필요 

주택은 구조, 설비 등의 변경이 쉽지 않은 비가역성(irreversibility)을 지니고 있다. 시간이 경과할수록 주택이 제공하는 주거서비스의 질은 지속적으로 저하된다. 주택개량은 적기에 명확한 목표와 방향성을 가지고 적절한 개량공사를 실시하는 것이 중요하다. 따라서 주택개량은 다음과 같은 목표 또는 방향하에 정책화될 필요가 있다.
첫째, 주택의 열화 또는 노후화에 대한 대응이다. 내구성 향상 및 장수명화를 목표로 하는 주택개량은 안전 및 성능 향상뿐만 아니라 주거생활의 안심감･만족감도 높인다.
둘째, 주택적응(housing adaptation)을 목적으로, 노인･장애인･만성질환자 등이 일상적인 활동을 수행할 수 있도록 주거변경(home modification)을 하는 것이다. 주택적응은 개인 및 가구의 독립적인 생활, 자신감･존엄성을 회복하거나 가능하도록 자립저해환경(disabling environment)을 변경하는 것이 목적이다.
셋째, 주택의 에너지효율성과 열적 쾌적성(thermal comfort)을 향상시키는 것이다. 주택의 에너지효율을 개선하는 것은 탄소기반 연료의 사용을 줄이고, 가구의 광열비 절감에도 효과가 있다. 에너지절약형 주택개량은 주거환경 및 생활의 쾌적성 향상에 도움이 된다.
넷째, 사람 및 가구가 쾌적하고 편리한 생활을 영위하기 위하여 주거기준에 부합하도록 주택재고를 유지관리하기 위함이다. 주거생활의 보건성과 안전성을 목표로 하여 주택의 성능, 설비의 품질, 쾌적성, 편리성을 유지하거나 제고할 필요가 있다.
다섯째, 주택의 유용성(utility), 적응성(adaptability), 기능성(functionality)을 높이는 것이다. (초)고령사회에서 무장애 또는 범용디자인을 적용한 주택개량은 가구의 생애주기･생활양식 변화에도 오랫동안 안전하고 편리한 주거생활을 영위할 수 있도록 한다.
마지막으로, 장기의 공가(빈집)에 대한 대응이다. 장기의 공가(빈집)는 범죄･사건･반사회적 행동을 유발하여 사회적 비용을 발생시키고, 열화 및 노후화를 촉진하여 근린환경에 안전, 위생, 미관 측면에서 나쁜 영향을 미치기 때문이다.
주택개량은 기본적으로 소유자가 자발적으로 공사를 실시하여야 한다. 하지만 주택의 열화 및 노후화는 개인적 요인뿐만 아니라 사회･구조적 요인도 영향을 미치기 때문에, 정책적인 관심이 필요하다. 공공은 장기간에 걸쳐 지속적으로 집수리･주택개량의 욕구와 필요는 있었으나, 소득･경제력 부족으로 연기한 가구를 중심으로 지원을 강화하여야 한다.

현장담당자･전문가, “사업별 정책목표 명확히 하고 제도･사업운영 개선해야”

주택개량사업 현장담당자, 건축사･기술사, 관련분야 전문가 등을 대상으로 표적집단면접(FGI) 조사를 실시한 결과, 다음과 같은 정책적 시사점이 도출되었다.
우선, 현행 주택개량 지원프로그램은 각각의 정책목표를 명확히 하고, 주택소유자의 주택개량에 대한 자기책임성을 강화하는 방향으로 제도개선이 필요하다. 희망의 집수리사업의 경우 사회복지 차원의 물품지원을 제외하고, 집수리 또는 주택개량을 위한 공종으로 전환하여야 한다. 가꿈주택의 경우 수혜자의 만족도는 높지만 지원금액에 비해 주택개량의 효과가 크지 않다는 점에서, 공종별 지원기준과 지원내용이 재설계되어야 한다.
둘째, 정책목표에 부합하는 사업 및 공종에 따라 공사시방서를 개발･적용하여야 한다. 공종별로 축적된 데이터에 기반하여 재료 및 공사시방서를 마련하고, 현장에서의 준수율을 높여야 한다.
셋째, 공사의 필요성･시급성, 신청자의 소득･재산 등을 고려하여 시공을 지원할 필요가 있다. 특히 공사의 필요성과 시급성을 판단하기 위한 주택조사를 실시한 후에 시공을 지원하여야 한다.
넷째, 주택조사･공사확인 등을 고려할 때 생활권 중심의 중간지원조직을 설립하여 운영하는 것이 필요하다. 수혜자의 혼란, 중복수혜 등의 문제를 해결하기 위해 전달체계의 일원화와 전문화가 요구된다. 서울시 주택정책실과 자치구 담당부서 사이에 유기적인 협조체계를 구축할 필요도 있다.
다섯째, 초기상담과 주택조사 담당자의 전문성을 강화하거나, 건축사･기술사 등의 참여 또는 관여하에 시공지원이 이루어져야 한다. 현재는 공사시행 여부를 결정하는 초기상담, 주택상태조사, 공사시행계획 등이 부실한 상태에서 보조금지원 여부가 결정되고 있어 주택개량의 효과성이 낮다.
마지막으로, 사전상태부터 사후결과까지 건축사･기술사가 점검하는 체계가 마련되어야 한다. 이와 더불어 주택개량정책의 선진화를 위해 시공업체 등록제 및 평가제를 도입하며, 주택개량 이력관리시스템을 구축할 필요가 있다.

생활물류서비스의 사회적 비용 줄이기 위해
서울시 내부 가용부지에 물류시설 확충 필요

디지털·모바일 통한 전자상거래 시장 지속 성장으로 택배 물동량 급증

디지털과 모바일 기술의 발전으로 전자상거래 시장이 지속해서 커지고, 코로나19 팬데믹의 영향으로 온라인 비대면 소비가 급증함에 따라 온라인 유통채널도 다양해지고 있다. 통계청에 따르면 국내 전자상거래 시장 규모는 2010~2020년 동안 연평균 19.7% 증가하여 2020년 131조 원에 달했다. 특히, 모바일을 통한 전자상거래 비중이 빠르게 증가하면서 2020년 기준 모바일을 통한 온라인 쇼핑이 전체 온라인 쇼핑의 67.9%를 차지하는 것으로 나타났다.1) 이에 따라 택배 시장 규모도 2020년 33억 7천만 개로 전년 대비 20% 이상 증가하였고, 2021년에는 약 36억 3천만 개로 전년 대비 7.59% 증가하였다.2) 국내 물류 업계에서는 택배 시장 규모가 앞으로 5년 내 50억 개 수준으로 확대될 것으로 예측, 단기간 내 물량 급증에 따른 사회적 문제가 대두될 것으로 전망하고 있다.

전국 택배 물동량 중 70% 넘게 점유하는 수도권, 물류시설 부족이 심각

국내 택배 물동량 처리는 소형차량을 이용한 도시 내 권역별 집/배송체계를 기본으로 하고 있으며, 전국 지역별 상품 분류를 위해 대부분 허브-앤-스포크(Hub & Spoke) 방식으로 운영되고 있다. 이러한 상황에서 전체 택배 물동량의 70% 이상을 점유하고 있는 수도권 물동량을 처리하기 위해서는 수도권 및 서울시 내부에 분류와 보관을 위한 물류터미널과 작업장 부지를 확보하는 것이 무엇보다 중요하다. 그러나, 물류시설은 대형차량의 잦은 진·출입에 따른 안전 우려와 소음 등으로 시민들이 꺼리는 시설로, 그동안 서울시와 수도권의 외곽지역으로 계속해서 밀려나고 있었다. 이러한 현상은 택배 물동량이 급증함에 따라 집·배송 거리의 과도한 증가로 인한 에너지 소비 증가, 대기오염 증가, 교통정체 유발, 택배 종사자 근무환경 악화와 이로 인한 사회적 갈등, 배송 시간 지연 등 서비스 질 저하, 비효율적인 물동량 처리 등을 유발하여 사회적 비용을 크게 발생시키고 있다. 따라서, 이러한 사회적 비용을 절감하기 위해서는 서울시를 비롯한 수도권 내에 적정한 개수와 규모의 물류시설을 확보할 필요가 있다.

물동량 처리 위해 서울시 내부에 택배 서브터미널 최소 4곳 추가 확충 시급

수도권/서울의 현재 택배 물동량과 향후 5년간 물동량 증가 전망, 수도권/서울의 택배 서브터미널 현황, 배송 차량의 하루 배송 용량, 서브터미널 건설 비용, 배송 차량의 총 통행거리(Vehicle Kilometers Traveled, VKT), 서울시 가용 공공용지 등을 종합적으로 고려하였을 때, 서울시 관련 물동량을 효율적으로 처리하기 위해서는 서울시 내부에 추가로 최소 12개(약 62,000m2)의 택배 서브터미널이 필요한 것으로 분석되었다. 이는 서울과 서울 인접 도시에 구축된 51개의 서브터미널은 그대로 사용한다는 것을 전제로 하고 있으며, 모든 터미널은 택배사 공동으로 사용하는 것을 가정한다. 서울시 내부에 추가로 12개의 택배 서브터미널을 건설할 경우, 택배 배송 차량의 총 통행거리를 50% 이상 줄일 수 있는 것으로 분석되었다. 또한, 비용-편익 효과(B/C)도 1.0 이상의 경제적 타당성을 확보할 수 있는 것으로 나타났다. 경제적 타당성 외에도 택배 서브터미널을 서울시 내부에 구축하게 되면 배송 차량 운전자의 장거리 통행 부담 완화, 터미널 종사자의 처우 개선 등이 가능해짐에 따라, 관련된 사회적 갈등 완화에도 도움이 될 것으로 기대된다.