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'인구절벽'은 미국의 경제학자 해리 덴트(Harry Dent)가 2014년에 출간한 책에서 처음 사용한 말이다. 원래 생애주기에서 소비가 정점에 이르는 연령대 인구가 줄어들기 시작해 경제가 둔화하는 시점을 뜻하는데, 심각한 저출생에 따른 한국의 인구 위기를 상징하는 주요 용어로 사용되곤 한다. 한국의 2023년 합계출산율은 0.72로 OECD의 38개 회원국 가운데 가장 낮다. 출산율 저하는 많은 경제 사회 문제를 초래하는데, 그 가운데 하나가 지방 쇠퇴의 가속화다. 지방의 중소도시들은 저출생 문제에 수도권으로의 인구 유출 문제까지 더해져 경제활동 인구감소와 성장 동력 상실이라는 악순환 속에서 점차 축소되거나 ‘소멸’할 위기 상황에 직면해 있다.

중심시가지는 다양한 도시기능이 집적되고 사회경제활동이 전개되는 장소이면서 동시에 오랜 문화와 전통을 간직한 생활의 중심지로서, 지역의 발전에 중요한 역할을 하는 곳이다(박종철, 2001). 일본은 버블경제 이후 자동차 사회의 도래 및 교외 대형 할인점의 등장, 젊은 세대층의 교외로의 유출과 이로 인한 기성시가지의 도심인구의 고령화, 시가지 내 빈 점포의 증가 등의 영향으로 중심시가지의 심각한 공동화에 빠지게 되었다. <산업화 진척→ 경제성장 → 대도시로의 집중 → 도시 문제 발생 → 분산정책 → 교외화 → 중심시가지의 공동화 → 중심시가지 쇠퇴>의 과정을 반복하는 악순환이 발생하게 된 것이다.

2014년 서핑이라는 문화를 접하고 그 매력에 빠져 마치 이 세상의 모든 고통을 잊을 수 있는 탈출구를 찾은 것처럼 기쁘고 즐겁고 행복했던 시절이 있었다. 당시 나에게 양양이라는 지역이 중요했다기보다 서핑이라는 문화와 행위가 중요했고, 양양고속도로가 개통되기 전 국도를 타고 미시령 터널을 지나 마주하는 멀리 수평선이 주는 아름다움과 순간의 찬란함이 곧 도시의 고통을 잊게 해 주는 단절의 순간이라 믿었다. 지금은 지역에서의 활동을 기반으로 하는 로컬 관련 산업이 대세처럼 느껴지지만, 당시에는 IT를 기반으로 하는 스타트업이 단연 성공의 지름길처럼 보이던 시절이었다. 한때 개발자의 무덤이라 불렸던 SI(System Integration) 시장에서 이름조차 생소한 기획자라는 역할로 오래도록 일해온 나는 공공기관의 SI 사업을 수주하기 위해 제안서를 쓰고 프로젝트에 투입되어 매일 치열하게 살았다. 비즈니스 모델도 없으면서 스타트업을 해야 한다는 압박이 있었고 여느 청춘처럼 세상이 나를 힘들게 한다고 생각했다. 그러다 서핑이라는 문화를 접하고 아이처럼 행복하게 웃는 어른들을 만났다. 그리고 나도 그렇게 웃었다. 아이처럼 웃을 수 있는 순간을 가진 어른이라니, 서핑은 참으로 멋지고 아름다운 행위였다.

지역주민 아무개 씨의 평소 생활을 상상해 보자. 에너지를 활용한 난방으로 따뜻하게 잠을 잔 후 일어나서 수돗물을 사용해 씻고 지하철을 타고 직장으로 출근한다. 주말에는 가족과 함께 깨끗하게 관리된 공원에 나가 자연을 만끽하기도 하고, 박물관이나 미술관에 들러 문화생활을 하기도 하고, 때로는 교향악단이나 발레단의 공연을 관람하기도 한다. 복지관에서 하는 저렴한 프로그램을 듣기도 하고, 공립 스포츠센터에서 스포츠 강습을 받기도 한다. 학생들은 학원 대신 저렴한 영어방송을 들으며 공부할 수도 있고, 퇴직자들은 제2의 인생을 위해 새로운 기술을 배우며 자신에게 맞는 일자리가 있는지 상담을 받기도 한다. 아무개 씨가 누리는 이 모든 공공서비스들은 바로 각 시도에서 설립한 지방공공기관에서 담당하는 일이다.

2023년도 우리나라 합계출산율이 0.72명을 기록했다. 올해는 0.6명대까지 떨어질 것으로 전망된다. 출산율 0.6명은 1세대 후에는 30%, 2세대가 지나면 9%로 인구가 줄어든다는 뜻이다. 전쟁이나 전염병이 없는 일상에서 나온 수치로 인류역사상 전례 없는 일이다. 이대로 가면 우리 인구가 2090년에는 450만명으로 줄어들며 국가소멸의 위기를 맞을 수 있다.

2021년 겨울, 국토연구원 월간지를 통해 '오랜 기억이 품격이 되다'라는 주제로 고도(古都) 보존육성정책의 성과와 발전방향에 관한 특집을 다룬 적이 있다. 2004년 3월 5일 『고도 보존에 관한 특별법』(現 『고도 보존 및 육성에 관한 특별법』)의 제정은 우리나라 문화유산정책의 주류였던 점적, 개별적 문화재 보존 위주에서 벗어나 면과 공간, 도시구조와 맥락 등 역사문화환경 전반을 다룰 제도 도입으로서, 관련 정책의 한 획을 긋는 발전적 사건으로 받아들여졌다. 약 20년이 흐른 지금, ‘고도 확장판’이라 불릴만한 제도가 새롭게 도입되었는데, 『역사문화권 정비 등에 관한 특별법』이 그것이다. 『고도 보존 및 육성에 관한 특별법』이 경주, 공주, 부여, 익산 등 4개 역사도시만을 대상으로 한 것이었다면, 『역사문화권 정비 등에 관한 특별법』은 고대 문화유산을 지닌 지자체라면 어느 곳이든 정비대상이 될 수 있으며, 따라서 지역에 미치는 파급력이 전국적일 수 있다는 점에서 차별성을 지닌다. 이제 막 출발한 역사문화권 정비제도가 어떻게 지역의 품격으로 연결될 수 있을지 그 적용을 위한 기본방향을 제안해 보고자 한다.

우리나라의 국내총생산(GDP) 규모는 1974년 195억 달러 규모에서 2022년 1조 6,643억 달러 규모로 50여 년 만에 약 85배 증가했다. 이는 자원이 부족한 국내 환경에서도 중앙정부 주도의 선택과 집중으로 필요한 산업에 적절한 지원이 적시에 이루어지며 기업들이 급속히 성장할 수 있었기 때문이다. 그러나 경제 규모가 비약적으로 커짐에 따라 중앙정부가 모든 산업과 지역의 현안을 파악하여 해결해 나가기가 갈수록 쉽지 않은 것이 현실이다. 나아가 지역의 인구감소에 따른 지역소멸 현상이 가속화되면서 지역의 자생력 강화를 위한 지방자치단체의 주도적 역할과 정책적 노력이 어느 때보다 필요한 시점이다. 인구가 소멸하리라 예상되는 지역이 매년 늘어 이제는 수도권과 광역시 일부 지역도 소멸 지역에 포함될 정도이다. 이러한 상황에서 수도권과 대전을 제외한 지역의 석·박사 비중은 2017년 41.3%에서 2021년 40.1%로 하락했다. 대학생 수가 현재 대비 22.3% 감소할 것으로 예상되는 2030년 무렵에는 지역의 석·박사 수가 더욱 급격히 감소할 것이다. 수도권은 인구집중에 따른 사회적 혼잡비용이 증가하고 지역은 유휴자원과 공공행정 서비스의 사각지대가 늘어나는 악순환이 심화하면서, 우수 인재의 지역이탈도 가속화될 수밖에 없다. 지역은 혁신을 위한 동력뿐만 아니라 잠재력도 점점 잃어가는 것이다.

인구 감소는 단연 화두이다. 특히 지방에서는 인구 감소를 넘어 인구 소멸 위기를 논하고 있다. 아이는 태어나지 않고, 태어난 아이는 지방을 떠나 큰 도시로 간다. 그리고 그 최종 목적지는 대체로 서울과 수도권이라는 것이 귀결이다. 한국관광공사에서는 지난 2022년, 이렇게 지역 인구 감소로 줄어든 지역 내 소비지출액을 관광객 유치로 대체하려면 감소 인구 1인당 연간 숙박 여행객과 당일 여행객이 얼마나 필요한지를 산출하여 발표하였다. 놀랍게도 지역 인구 1명이 감소하면 연간 숙박여행객 18명, 당일 여행객 55명이 합산된 규모가 필요하다는 결과가 나왔다. 인구 소멸을 걱정하고, 소비지출액을 관광객으로 유치하기 위해 관광객을 유치해야 하는 숙제까지 안고 있는 이 지방이란 대체 무엇 무엇인가? 사전적으로 지방은 어느 방면의 땅 그리고 서울 이외의 지역을 일컫는다. 다른 의미로는 중앙의 지도를 받는 아래 단위의 기구가 조직을 중앙에 상대하여 이르는 말이다. 이 지방의 행정은 지방에서 이루어지고 그것이 바로 지방자치다. 우리나라의 지방자치는 그 역할을 한지 이제 30년을 넘어섰다. 일반적으로 한 세대를 보통 30년으로 보니 지방자치는 한 세대를 넘어선 것이다.

지역정책 속에서 언급되는 ‘지역’은 사전적으로는 특정 기준으로 분류하여 나눈 토지, 또는 전체사회를 어떤 특징으로 나눈 일정한 공간영역으로 영어로는 Region, Area, Department, Province, Community 등 다양한 공간적인 범주를 말한다. 이와 동시에 원칙적으로 지방자치는 중앙정부에 대해서 자치권이 적용되는 행정구역을 기반으로 작동되므로 보통 지방자치법에 규정된 지방자치단체의 관할권을 의미하기도 한다. 지역발전정책 및 공공서비스는 지방자치단체의 법정 관할 행정구역 내에서만 국한되어 제공되지 않으며, 이 때문에 다양한 광역적인 행정서비스가 추진되어 자치단체간 협력에 의한 권역이 기능적으로 설정되기도 한다(이소영·박진경, 2021). ‘광역행정’이라는 용어가 지방자치법 상에 규정되어 있지는 않지만 광역자치단체간, 광역과 기초자치단체간, 그리고 기초자치단체간 상호협력에 의한 행정수행체계를 총괄하는 의미(행정안전부, 2022)로 사용되고 있고, 특히, 2023년 7월에 발효된 지방분권균형발전법 제2조7에서 ‘초광역권’은 지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력사업 추진을 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 상호 협의하여 설정하거나 지방자치법 제199조에 따른 특별지방자치단체가 설정한 권역으로서 시·도의 행정구역을 넘어서는 권역으로 규정하고 있어 대체로 2개 이상의 시·도의 공간적 범위를 포함할 때 사용되고 있다.

코로나19가 전 세계를 뒤흔들던 2020년 4월 22일, NABIS 뉴스레터가 구독자 여러분과 첫인사를 나누었습니다. 지역의 다채로운 이야기를 나누며 새로운 봄을 맞이하는 2024년 3월 14일, 어느덧 독자분들과의 100번째 만남을 갖게 되었습니다. 100번째 만남이 이뤄지기까지 NABIS 뉴스레터에 열렬한 성원을 보내주신 구독자 여러분께 뉴스레터의 이야기를 한 걸음 더 가까이에서 들려드리고자 이번에는 조금 특별한 커버스토리를 준비해 보았습니다. 지역균형발전이라는 시대적 사명을 바라보며 지방시대와 NABIS의 역사를 쓰고 있는 ‘지방시대위원회’의 ‘지방시대기획단’을 찾아 조봉업 단장님과 뉴스레터를 화두로 이야기를 나눠보았습니다.

'노인과 바다', 그 유명한 헤밍웨이의 소설을 언급하는 게 아니다. 요즘 부산에 거주하는 젊은 세대는 자신들의 고향을 이렇게 정의한다. 부산에는 노인과 바다밖에 없다는, 조소에 가까운 말이다. 그러니까 부산에서 나고 자란 젊은 세대에게 있어서 그들의 고향이란 머무르는 곳이 아니라 떠나야 할 곳처럼 여겨지는 실정이다. '느낌적인 느낌'으로 하는 말이 아니다. 현재 부산은 대한민국 특별시와 광역시를 포함한 특광역시 중에서 가장 먼저 초고령사회로 진입한 도시로 꼽힌다.

정부의 국민 문화향유정책에 대한 목표 기준은 도시와 농촌을 구분하지 않고 같은 지표로 설정하고, 도시보다 농촌이 열악하다는 전제에서 출발한다. 그런데 농촌의 문화활동 방식은 도시와 다르다. 예를 들어, 전북의 도농 복합지역에는 읍·면·동별로 주민 농악단이 구성되어 있다. 읍·면·동별로 1년 동안 실력을 갈고닦은 뒤, 매년 1,000여 명 이상이 참여하는 농악경연대회에 참가한다. 국민문화예술활동조사 지표에 따르면 이러한 농악 활동은 문화예술행사에 직접 참여한 횟수 1회에 해당한다. 시시때때로 모여 연습하는 활동은 실태조사에서 제외되기 일쑤다. 농악 활동이 도시주민의 어떤 예술 활동보다 참여도가 높고, 심미적 기능과 공동체성을 회복하는 사회적 기능도 뛰어남에도 그러하다.